Basta un semplice elemento di arredo per far scattare il cambio di destinazione d’uso?

Il Tar Lazio chiarisce quali elementi sono realmente idonei a dimostrare l’effettivo utilizzo di un immobile, ribadendo la necessità di un’istruttoria completa, fondata su prove concrete e univoche

Il cambio di destinazione d’uso incide sulla funzione che un immobile è autorizzato a svolgere e può determinare rilevanti conseguenze sotto il profilo amministrativo e sanzionatorio. Non sempre, tuttavia, è agevole stabilire quando un locale abbia effettivamente assunto una diversa destinazione, soprattutto nei casi in cui non siano state eseguite opere edilizie, ma l’accertamento si basi esclusivamente sul modo in cui l’immobile viene utilizzato.

In merito, la sentenza n. 11033/2026 del Tar Lazio sottolinea l’importanza dell’attività istruttoria dell’amministrazione, chiamata a raccogliere elementi oggettivi, precisi e concordanti per dimostrare l’effettivo mutamento funzionale dell’immobile e garantire il corretto equilibrio tra l’esercizio del potere repressivo e la tutela dei diritti dei proprietari. La semplice presenza di arredi, attrezzature o altri indizi può infatti prestarsi a interpretazioni diverse e non sempre costituisce una prova sufficiente della destinazione concretamente impressa ai locali.

Il cambiamento della destinazione d’uso di un’unità immobiliare, anche senza apportare modifiche strutturali, è un procedimento piuttosto complesso che richiede la preparazione di documenti, l’adempimento di iter burocratici e la richiesta di permessi. Per facilitare la gestione di questa pratica amministrativa, può risultare utile l’utilizzo di una piattaforma cloud per la gestione delle pratiche edilizie.

Una libreria basta per trasformare una cantina in abitazione?

L’amministrazione comunale del caso ordinava la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi, contestando l’avvenuto mutamento di destinazione d’uso di un locale censito come cantina, ritenuto trasformato abusivamente in abitazione.

Nel corso del sopralluogo effettuato dalla Polizia Locale, gli agenti non avevano tuttavia rinvenuto gli elementi normalmente riconducibili ad un utilizzo residenziale. In particolare, mancavano il letto, la cucina e l’impianto del gas, ossia le principali dotazioni che caratterizzano un ambiente destinato alla stabile permanenza delle persone.

L’unico elemento valorizzato dall’amministrazione era costituito dalla presenza, all’interno del locale, di una libreria a tutta parete installata dal pavimento al soffitto. Sulla base di tale circostanza il Comune aveva ritenuto dimostrato il cambio di destinazione d’uso da cantina ad abitazione, adottando conseguentemente l’ordinanza di demolizione.

La vicenda pone quindi al centro dell’attenzione un tema particolarmente rilevante nella disciplina urbanistico-edilizia: stabilire se la presenza di un singolo elemento di arredo sia sufficiente, da solo, a dimostrare che un immobile abbia assunto una diversa destinazione funzionale.

I motivi di ricorso

il proprietario dell’immobile ha impugnato il provvedimento sostenendo, innanzitutto, che l’istruttoria svolta dal Comune fosse del tutto insufficiente e che gli elementi raccolti non consentissero di affermare l’esistenza di un effettivo uso abitativo. Secondo il ricorrente, la semplice presenza di una libreria non rappresenta un indice univoco della destinazione residenziale del locale, soprattutto in assenza di arredi e impianti essenziali quali letto, cucina e utenze domestiche. L’amministrazione avrebbe quindi fondato il proprio convincimento su un elemento equivoco, omettendo di svolgere ulteriori verifiche idonee ad accertare l’effettivo utilizzo dell’immobile;
con un secondo motivo è stata contestata anche l’impossibilità pratica di eseguire l’ordine di demolizione, osservando come il presunto abuso consistesse esclusivamente nella presenza di un mobile e che il provvedimento repressivo risultasse, pertanto, privo di un reale contenuto ripristinatorio;
infine, il ricorrente ha dedotto la violazione delle garanzie partecipative previste dalla legge sul procedimento amministrativo, lamentando che il provvedimento fosse stato adottato senza un preventivo contraddittorio.

L’amministrazione comunale ha sostenuto la legittimità dell’ordinanza

l’Ente ha ritenuto che gli elementi emersi durante gli accertamenti fossero sufficienti a dimostrare il mutamento della destinazione d’uso. A sostegno della propria ricostruzione, il Comune ha valorizzato la presenza della libreria installata su tutte le pareti del locale, ritenendo che tale sistemazione fosse incompatibile con il normale utilizzo di una cantina;
l’amministrazione ha inoltre richiamato una successiva segnalazione nella quale venivano riferite ulteriori circostanze, quali la presenza di uno stendino, l’ingresso di alcune persone e una targhetta apposta sul locale, elementi ritenuti indicativi di un utilizzo abitativo.

Secondo il Comune, l’insieme di tali circostanze consentiva di ritenere provato il cambio di destinazione d’uso e giustificava l’adozione della misura repressiva.

Il Tar Lazio: il cambio di destinazione d’uso non può essere desunto dalla mera presenza di un singolo elemento di arredo, quando manchino ulteriori elementi oggettivi e concordanti capaci di dimostrare in modo certo l’effettiva trasformazione funzionale dell’immobile. L’amministrazione è tenuta a fondare i propri provvedimenti repressivi su un’istruttoria completa e su indizi gravi, precisi e univoci, non essendo sufficiente fare leva su circostanze isolate e suscettibili di diverse interpretazioni

Il TAR Lazio ha accolto il ricorso, ritenendo fondata la censura relativa al difetto di istruttoria e di motivazione.

Il Collegio ha osservato che, dagli stessi accertamenti eseguiti dall’amministrazione, emergeva l’assenza di tutti gli elementi normalmente caratterizzanti un’abitazione. Il locale era infatti privo dell’impianto del gas, della cucina e del letto, circostanze che rendevano particolarmente debole la conclusione secondo cui esso fosse stato trasformato in ambiente residenziale.

Particolare rilievo assume il principio espresso dal Tribunale in relazione al valore probatorio dell’arredo. Secondo i giudici amministrativi, la presenza di una sola libreria non costituisce un elemento idoneo, di per sé, a dimostrare il mutamento della destinazione d’uso:

dall’esame del provvedimento impugnato emerge che i locali oggetto di accertamento sono privi di impianto a gas, di letto e cucina e che il mutamento di destinazione d’uso è stato desunto dalla presenza di una libreria a soffitto su tutte le pareti che dalle foto allegate alla nota della polizia […] risulta priva di libri ed oggetti;

– tale elemento di arredo, per la sua natura, non è idoneo a comprovare in maniera univoca il contestato mutamento di destinazione d’uso a residenziale sia perché privo di oggetti comprovanti l’attuale destinazione ad abitazione sia perché il posizionamento di libri non è, in astratto, incompatibile con la destinazione dei locali a cantina;

La decisione evidenzia che tale mobile, oltre ad essere risultato completamente privo di libri e di altri oggetti che ne dimostrassero un concreto utilizzo, non presenta caratteristiche incompatibili con la funzione di deposito propria di una cantina. Anche qualora fosse stato utilizzato per contenere libri, questa circostanza non avrebbe comunque consentito di desumere automaticamente un uso abitativo del locale, poiché la conservazione di libri è perfettamente compatibile anche con una destinazione accessoria.

Il TAR ha inoltre escluso che la successiva segnalazione richiamata dal Comune potesse integrare la prova mancante. Gli ulteriori elementi indicati — quali la presenza di uno stendino, il transito di alcune persone e una targhetta identificativa — non erano stati direttamente riscontrati nel corso del sopralluogo dell’amministrazione e, in ogni caso, risultavano privi del necessario carattere di univocità, non essendo inequivocabilmente riferibili all’immobile oggetto del procedimento né sufficienti a dimostrare un effettivo utilizzo abitativo.

Accertata l’insufficienza dell’istruttoria, il Tribunale ha annullato l’ordinanza di demolizione, ritenendo assorbite tutte le ulteriori censure formulate dal ricorrente, e ha condannato il Comune al pagamento delle spese di giudizio.

Approfondimenti

Per approfondire il tema, leggi l’articolo dedicato a Cambio destinazione d’uso: le norme del Testo Unico, le novità del Salva Casa. Il cambiamento della destinazione d’uso di un’unità immobiliare, anche senza apportare modifiche strutturali, è un procedimento piuttosto complesso che richiede la preparazione di documenti, l’adempimento di iter burocratici e la richiesta di permessi. Per facilitare la gestione di questa pratica amministrativa, può risultare utile l’utilizzo di una piattaforma cloud per la gestione delle pratiche edilizie.

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