Accordo quadro e offerta anomala: come si calcolano manodopera e utile senza quantità predeterminate?
Negli accordi quadro alcune lavorazioni in perdita rendono anomala l’offerta? Il TAR Lazio chiarisce compensazioni, manodopera e verifica di congruità
Quando alcune lavorazioni sono in perdita, l’offerta è davvero anomala?
Negli accordi quadro senza quantità prestazionali predeterminate, singole lavorazioni in perdita non determinano automaticamente l’incongruità dell’offerta: conta l’equilibrio economico complessivo. La presenza di prezzi unitari che, per alcune lavorazioni, risultano inferiori ai relativi costi non basta da sola a dimostrare l’anomalia dell’offerta.
Con la sentenza n. 17003/2026, il TAR Lazio affronta il tema della verifica di congruità nell’ambito di un accordo quadro caratterizzato dall’assenza di quantità prestazionali predeterminate. Il punto centrale è capire se le perdite registrate su alcune lavorazioni possano essere compensate dai margini positivi ottenuti sulle altre.
Il TAR risponde affermativamente: la verifica deve mantenere carattere globale e non può trasformarsi in un controllo atomistico della redditività di ogni singolo prezzo unitario.
Il caso: accordo quadro per la manutenzione stradale
La controversia nasce da una procedura aperta indetta da Roma Capitale per la conclusione di 15 accordi quadro, ciascuno con un unico operatore economico, relativi alla sorveglianza, al pronto intervento e alla manutenzione delle strade cittadine.
Il raggruppamento poi risultato aggiudicatario del lotto 9 aveva offerto un ribasso del 44,999%, ottenendo il quinto posto nella graduatoria generale. La ricorrente, classificatasi sedicesima con un ribasso del 30,770%, contestava l’esito della verifica di anomalia e chiedeva l’annullamento dell’aggiudicazione.
Le contestazioni: prezzi in perdita e modifica dell’offerta
Secondo la ricorrente, le giustificazioni dell’aggiudicataria avrebbero evidenziato due criticità principali:
la presenza di tre lavorazioni con un costo unitario superiore al prezzo contrattuale;
una modifica postuma dell’offerta attraverso la rimodulazione dei prezzi e dei costi di manodopera.
Venivano inoltre contestati i costi relativi agli avvalimenti e alle migliorie offerte in gara.
Per la ricorrente, la particolare struttura dell’accordo quadro avrebbe impedito qualsiasi compensazione tra lavorazioni, proprio perché la stazione appaltante non aveva predeterminato le quantità che sarebbero state effettivamente ordinate.
Giustificazioni e modifica postuma: qual è il confine?
Il TAR esclude innanzitutto che le giustificazioni abbiano modificato l’offerta. Il giudice distingue infatti tra prezzo contrattuale, derivante dall’applicazione del ribasso, prezzo posto a base di gara e costo sostenuto dall’impresa.
Le analisi prodotte dall’aggiudicataria servivano a rappresentare, per ciascuna lavorazione, la struttura economica e il relativo margine e non a sostituire i prezzi originariamente offerti.
Il Collegio chiarisce che l’esposizione dei costi era finalizzata a evidenziare:
il margine d’utile analiticamente stimabile, non certo l’intendimento di operare una modifica ex post dell’offerta.
La presenza, nelle giustificazioni, di costi differenti dai prezzi contrattuali non equivale quindi automaticamente a una modifica dell’offerta.
Tre lavorazioni in perdita possono essere compensate?
È questo il passaggio più rilevante della sentenza. Delle 21 lavorazioni analizzate, 3 presentavano un differenziale economico negativo, mentre le altre 18 evidenziavano un margine positivo.
Secondo il TAR, negli accordi quadro l’assenza di quantità prestazionali predeterminate non impone una verifica isolata della redditività di ciascuna lavorazione. Al contrario, rende necessario valutare l’equilibrio economico dell’offerta con maggiore flessibilità.
Il Collegio richiama espressamente la necessità di un’analisi flessibile e calibrata sull’equilibrio generale dell’offerta, in considerazione del contesto aperto e non predeterminato in cui essa si colloca.
Nel caso concreto, inoltre, le lavorazioni stradali dovevano essere lette secondo una logica integrata: attività potenzialmente in perdita, come alcune lavorazioni sul conglomerato bituminoso, potevano accompagnarsi a fresatura, trasporto, smaltimento e altre prestazioni caratterizzate da margini positivi.
Il TAR osserva quindi che mancava la prova che il ribasso praticato producesse una perdita complessiva, anche considerando un margine d’utile stimato di circa 2,66 milioni di euro.
Anche la manodopera deve essere valutata in concreto
La ricorrente contestava anche l’incidenza della manodopera, ricavando una percentuale del 10,334% attraverso il rapporto tra la somma dei costi unitari del personale e la somma dei prezzi delle lavorazioni.
Per il TAR, però, questo metodo non è attendibile perché ignora le quantità effettive associate alle diverse lavorazioni.
Costi e prezzi unitari possono avere un significato economico soltanto se ponderati rispetto alle quantità realmente eseguite. Negli accordi quadro, in assenza di quantità predefinite, una semplice sommatoria non restituisce quindi l’effettiva incidenza della manodopera.
Il principio affermato dal TAR Lazio
La sentenza conferma che il giudizio di anomalia deve riguardare l’offerta nel suo complesso.
Negli accordi quadro caratterizzati da quantità non predeterminate, la presenza di singole lavorazioni con margine negativo non determina automaticamente l’incongruità, purché il sistema complessivo dei prezzi, delle lavorazioni correlate e dei margini disponibili mantenga la sostenibilità economica dell’offerta.
Il TAR ha quindi respinto il ricorso e confermato la legittimità dell’aggiudicazione.
Approfondimenti
Per approfondire il tema, leggi l’articolo dedicato a l’offerta anomala nel Codice Appalti, dove trovi principi, procedura di verifica e principali orientamenti giurisprudenziali. Per predisporre e documentare in modo analitico la sostenibilità economica dell’offerta puoi utilizzare il software dedicato al calcolo dei costi e all’analisi economica delle offerte.
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