La cementazione parziale di un viale rientra in edilizia libera?

La pavimentazione di un viale, quando è funzionalmente collegata ad altre opere abusive e concorre con esse a una modificazione stabile e permanente dello stato dei luoghi, non può essere valutata isolatamente

Cosa accade quando la pavimentazione viene realizzata in un’area sottoposta a vincolo paesaggistico e si inserisce in un complesso più ampio di opere abusive?

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 7112/2026, chiarisce che la risposta non può dipendere esclusivamente dalla consistenza della singola opera. Nel caso esaminato, la cementazione parziale del viale si inseriva in un più ampio complesso di interventi abusivi. Tra questi, gli ampliamenti avevano determinato un incremento di volumetria, mentre la sistemazione esterna risultava difforme dal progetto assentito, che prevedeva il viale in pietrame inerbito. Di conseguenza, la pavimentazione non poteva essere valutata autonomamente, ma doveva essere letta insieme alle altre opere cui risultava funzionalmente collegata.

Abusi edilizi e trasformazioni non autorizzate dell’immobile

A seguito di un sopralluogo, il Comune aveva accertato diversi interventi realizzati in assenza di titolo edilizio e autorizzazione paesaggistica.

Tra le opere contestate figuravano:

la realizzazione di un corridoio al piano terra;
una rampa di scale collegata al corridoio;
un secondo livello parzialmente completato, composto da due ambienti e due bagni;
ulteriori opere di ampliamento al piano terra;
la cementazione parziale del viale esterno che costeggia il fabbricato, previsto invece in pietrame inerbito.

Dal confronto tra gli elaborati allegati ai titoli edilizi e lo stato dei luoghi, il Comune aveva riscontrato ulteriori ampliamenti al piano terra che, compreso il corridoio, avevano determinato un incremento complessivo di circa 43 m² di superficie e 110,60 m³ di volumetria. Separatamente, era stata accertata la cementazione parziale del viale esterno, previsto dal titolo in pietrame inerbito.

Su queste basi il Comune ingiunge al proprietario la demolizione delle opere, ritenendole realizzate in assenza del necessario titolo edilizio e dell’autorizzazione paesaggistica.

Il proprietario impugna quindi il provvedimento davanti al TAR Campania, contestando la corretta valutazione dell’entità degli abusi e la violazione delle garanzie partecipative nel procedimento amministrativo.

Il TAR respinge il ricorso: da un lato la lamentata violazione delle garanzie partecipative non incide sulla legittimità del provvedimento, considerata la natura vincolata dell’azione repressiva; dall’altro, l’insieme degli interventi ha determinato incrementi non autorizzati di superficie e volumetria tali da configurare una nuova costruzione.

Il proprietario propone quindi appello davanti al Consiglio di Stato, chiedendo la riforma della sentenza del TAR.

In secondo grado sostiene, tra l’altro, che le opere dovessero essere considerate semplici difformità rispetto ai titoli esistenti e non interventi totalmente abusivi. Da questa diversa qualificazione avrebbe dovuto derivare, secondo l’appellante, l’applicazione della sanzione pecuniaria in luogo della demolizione.

Contesta inoltre la qualificazione del secondo livello come nuovo spazio abitabile, sostenendo che si trattasse di un semplice soppalco ad uso deposito.

Quanto alla sistemazione esterna, afferma che la cementazione parziale del viale dovesse essere considerata un intervento riconducibile all’attività libera, sia sotto il profilo edilizio sia sotto quello paesaggistico.

Il Consiglio di Stato respinge però questa impostazione nel suo complesso.

Niente valutazione frazionata dell’abuso

Il passaggio centrale della sentenza riguarda il metodo con cui deve essere valutato un intervento composto da più opere.

Secondo Palazzo Spada, non è corretto analizzare separatamente ogni singolo intervento per verificare se, considerato autonomamente, possa essere ricondotto ad una categoria edilizia minore.

Il criterio deve essere invece quello dell’effetto complessivo prodotto sull’edificio e sul territorio.

Il Consiglio di Stato afferma che:

ai fini della valutazione dell’incidenza di un intervento edilizio sull’assetto del territorio, qualora esso si articoli in una pluralità di opere, occorre procedere a un apprezzamento unitario e complessivo delle stesse

e precisa che i molteplici interventi eseguiti non possono, pertanto, essere esaminati in modo frazionato.

Nel caso concreto, il Consiglio di Stato considera unitariamente il corridoio, la scala di collegamento, il secondo livello e la cementazione parziale del viale, rilevando che le opere, complessivamente considerate, hanno determinato una radicale trasformazione dell’organismo edilizio originariamente assentito.

Quando un soppalco configura un nuovo piano abitabile?

Un altro aspetto significativo riguarda la qualificazione del secondo livello.

L’appellante lo definiva un semplice soppalco adibito a deposito.

Il Consiglio di Stato guarda invece alle caratteristiche concrete dell’opera e non alla denominazione attribuita dal proprietario.

La tesi del mero soppalco non abitabile viene inoltre smentita, secondo i giudici, dall’entità dell’ampliamento, dalla presenza di due bagni e dalle aperture verso l’esterno, sebbene tamponate.

Non è quindi sufficiente qualificare formalmente un ambiente come “deposito” o “soppalco” quando le sue caratteristiche oggettive evidenziano una diversa consistenza edilizia. Per la corretta qualificazione edilizia devono essere considerate le caratteristiche oggettive dell’opera, la sua configurazione e gli effetti che produce sull’organismo edilizio.

Il Consiglio di Stato afferma espressamente che la creazione di un ulteriore vano abitabile va qualificata come intervento di nuova costruzione, con conseguente necessità del titolo edilizio e, nel caso concreto, dell’autorizzazione paesaggistica.

Aumento di superficie e volume: possono essere semplici opere interne?

L’appellante sosteneva anche che una parte degli interventi fosse sostanzialmente interna alla sagoma del fabbricato. Anche questa ricostruzione viene respinta.

Secondo il Consiglio di Stato, le disposizioni invocate per le opere interne non trovano applicazione agli interventi che, come quelli esaminati, alterano l’aspetto esteriore dell’edificio e determinano incrementi di superficie e volumetria.

Nel caso in esame, le opere complessivamente considerate vengono qualificate come realizzazione di un nuovo piano abitabile e quindi come nuova costruzione.

La cementazione del viale va letta insieme alle altre opere?

L’appellante riteneva che la cementazione parziale del viale costeggiante il fabbricato potesse essere considerata autonomamente rispetto agli altri interventi e ricondotta all’attività libera, sia sotto il profilo edilizio sia sotto quello paesaggistico.

Il viale, tuttavia, secondo il progetto assentito avrebbe dovuto essere realizzato in pietrame inerbito, mentre nello stato di fatto risultava parzialmente cementato. La modifica interessava inoltre un’area sottoposta a vincolo paesaggistico ed era inserita in un più ampio complesso di opere realizzate sull’immobile.

Il Consiglio di Stato esclude quindi che, nel caso concreto, la pavimentazione possa essere valutata separatamente dal resto dell’intervento. Il Collegio afferma infatti che:

la parziale cementazione del terreno non è sottratta al previo rilascio del titolo edilizio e dell’autorizzazione paesaggistica, poiché, unitamente agli altri interventi cui è funzionalmente collegata, ha determinato una modificazione stabile e permanente dello stato dei luoghi in un’area sottoposta a vincolo paesaggistico.

Il punto non è, dunque, affermare che qualsiasi cementazione di un’area esterna richieda necessariamente lo stesso titolo edilizio. La valutazione deve essere effettuata tenendo conto delle caratteristiche concrete dell’intervento e del contesto in cui esso si inserisce.

Nel caso esaminato, la cementazione:

era difforme rispetto alla sistemazione prevista dal titolo edilizio;
interessava un’area sottoposta a vincolo paesaggistico;
risultava funzionalmente collegata alle altre opere contestate;
concorreva, insieme ad esse, alla modificazione stabile e permanente dello stato dei luoghi.

La conclusione si inserisce nel principio più generale richiamato dalla stessa sentenza secondo cui, quando un intervento edilizio si articola in una pluralità di opere, occorre procedere a un apprezzamento unitario e complessivo, evitando di esaminare le singole lavorazioni in maniera frazionata.

Per questo anche una pavimentazione, una sistemazione del terreno o un percorso esterno, se considerati isolatamente, possono apparire interventi di limitata consistenza; ma quando sono parte funzionale di una trasformazione più ampia devono essere qualificati tenendo conto dell’effetto complessivamente prodotto sull’immobile e sul territorio.

Inoltre, l’immobile ricadeva in un’area sottoposta a vincolo paesaggistico. La creazione dell’ulteriore vano abitabile viene qualificata dal Consiglio di Stato come nuova costruzione e richiedeva, nel caso concreto, sia il titolo edilizio sia l’autorizzazione paesaggistica.

Demolizione o sanzione pecuniaria?

Una volta qualificato il complesso delle opere come nuova costruzione abusiva, viene meno anche il presupposto su cui l’appellante fondava la richiesta della sanzione pecuniaria.

La richiesta di applicare la sanzione pecuniaria in luogo della demolizione viene respinta perché il Consiglio di Stato non condivide la premessa dell’appellante, secondo cui le opere avrebbero costituito semplici difformità rispetto ai titoli esistenti. La valutazione unitaria degli interventi conduce invece a una diversa qualificazione delle opere.

Con riferimento alla fattispecie accertata — opere realizzate senza titolo edilizio e senza autorizzazione paesaggistica, con un incremento volumetrico di 110,60 m³ in area vincolata — il Consiglio di Stato conclude che
l’amministrazione non avrebbe potuto adottare alcun provvedimento diverso dall’ingiunzione a demolire.

Quanto alle garanzie partecipative, nel caso concreto il Comune aveva comunicato l’avvio del procedimento, allegando il verbale di sopralluogo e il dossier fotografico, e il Consiglio di Stato ritiene congruo il tempo avuto dall’interessato per formulare osservazioni. Il Collegio aggiunge comunque che, per la natura vincolata e doverosa dell’ingiunzione di demolizione nel caso esaminato, anche un’eventuale omissione della comunicazione di avvio non avrebbe inciso sul contenuto del provvedimento, non essendo stati indicati elementi idonei a dimostrare un possibile esito diverso.

In conclusione, il Consiglio di Stato respinge integralmente l’appello e conferma l’ordine di demolizione.

Approfondimenti

Per approfondire il tema, leggi l’articolo dedicato agli interventi di Edilizia libera.

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