Quando i giustificativi svelano costi non ribassabili: cosa succede all’offerta anomala?

I giustificativi svelano costi non ribassabili: il TAR Lazio chiarisce quando la verifica dell’offerta anomala è viziata dalla struttura dei costi

La verifica dell’offerta anomala serve a stabilire se il prezzo proposto dall’operatore economico sia concretamente sostenibile. Ma cosa succede quando, proprio attraverso i giustificativi, emerge che il prezzo è stato costruito riducendo voci che la lex specialis aveva espressamente dichiarato non ribassabili?

È questo uno dei punti centrali della sentenza TAR Lazio n. 16400/2026, relativa all’affidamento triennale di un servizio O.E.P.A.C. destinato agli alunni con disabilità. Il TAR annulla gli atti di gara perché il giudizio di congruità aveva preso come riferimento una struttura dei costi incompatibile con quella imposta dalla documentazione di gara. La questione, secondo i giudici, viene prima ancora della sostenibilità economica del ribasso.

Il caso: dalla prima aggiudicazione alla nuova verifica di anomalia

La controversia nasce da una procedura aperta di un Comune, del valore complessivo di 617.112 euro, da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Una precedente sentenza del TAR Lazio, la n. 4975/2026, aveva già annullato l’aggiudicazione imponendo all’amministrazione di verificare l’anomalia dell’offerta risultata prima in graduatoria. Il controllo doveva comprendere anche i costi delle numerose migliorie proposte nell’offerta tecnica.

A seguito della nuova verifica, il Comune aveva nuovamente ritenuto congrua l’offerta e confermato l’aggiudicazione. La seconda classificata ha quindi impugnato anche questo nuovo esito, contestando, tra l’altro, la reale composizione economica dell’offerta.

Prezzo offerto e struttura dei costi: il nodo della controversia

La lex specialis aveva fissato il prezzo orario del servizio svolto dagli operatori C1 in 21,19 euro, così suddivisi:

20,63 euro per il costo della manodopera;
0,05 euro per gli oneri della sicurezza;
0,51 euro per utile d’impresa e spese di gestione.

Manodopera e sicurezza erano espressamente indicate come non soggette a ribasso. Anche le attività di coordinamento, valorizzate in 23,13 euro l’ora, erano sottratte alla competizione economica.

L’aggiudicataria aveva offerto un prezzo di 21 euro l’ora. Per il TAR, questo dato non comportava di per sé una violazione della lex specialis: il ribasso di 0,19 euro avrebbe potuto essere assorbito integralmente nella quota di 0,51 euro destinata alle spese generali e all’utile.

Il problema emerge invece dai giustificativi presentati durante la verifica di anomalia. Da tali documenti risultava infatti che l’offerta era stata costruita assumendo un costo della manodopera di 18,85 euro l’ora, inferiore ai 20,63 euro fissati dalla legge di gara, e un costo del coordinamento di 21,29 euro, anziché 23,13 euro.

Prima della congruità viene la conformità alla lex specialis

È qui che la sentenza introduce il passaggio più significativo. Secondo il TAR, prima ancora di verificare se un ribasso sia sostenibile o possa essere giustificato da una maggiore efficienza aziendale, occorre accertare se l’offerta rispetti la struttura economica imposta dalla disciplina di gara.

Il Collegio afferma infatti che:

prima ancora di porsi il problema della congruità del ribasso operato […] viene in rilievo la difformità dell’offerta economica rispetto alle prescrizioni della lex specialis di gara.

La verifica di anomalia non può quindi trasformarsi in uno strumento per rendere ammissibile una diversa composizione dei costi rispetto a quella vincolante prevista dalla gara.

Ribassabilità temperata: il limite resta la legge di gara

Il TAR affronta anche il richiamo all’art. 41, comma 14, del D.Lgs. 36/2023. La controversia, precisa il Collegio, non riguarda in via principale la questione generale della cosiddetta ribassabilità temperata dei costi della manodopera. Anche ammettendo tale principio, esso non può essere utilizzato per superare la specifica struttura economica stabilita dalla lex specialis né per ridurre voci che la stazione appaltante abbia espressamente escluso dalla competizione.

Il punto decisivo non è quindi soltanto quanto il concorrente abbia ribassato, ma su quali componenti economiche abbia concretamente fatto ricadere il ribasso.

I giustificativi possono svelare la vera offerta

Altro passaggio rilevante riguarda il rapporto tra offerta originaria e giustificazioni successive. Per il TAR non si è verificata propriamente una modifica postuma dell’offerta. I giustificativi hanno piuttosto fatto emergere quale fosse, fin dall’inizio, la sua reale struttura economica.

L’offerta presentata in gara appariva compatibile con la lex specialis; soltanto durante la verifica di anomalia è emerso che il prezzo era stato costruito comprimendo componenti dichiarate non ribassabili.

Da qui una conclusione netta: il giudizio di congruità era “viziato a monte”, perché aveva valutato come sostenibile una struttura dei costi che l’operatore non poteva utilizzare.

Anche le migliorie devono avere una copertura economica reale

La sentenza torna infine sui costi delle numerose migliorie promesse: formazione, pet therapy, cineforum, parental training, software, ausili tecnologici e altre attività aggiuntive. Secondo il TAR, i costi indicati nei giustificativi risultavano estremamente contenuti e dagli atti non emergeva un’effettiva verifica della loro sostenibilità economica. Il giudizio di non anomalia viene quindi censurato anche per difetto di istruttoria e manifesta illogicità.

La decisione del TAR Lazio

Il TAR accoglie il ricorso e i motivi aggiunti, annulla gli atti impugnati e dichiara inefficace il rapporto negoziale instaurato mediante l’esecuzione anticipata, facendo salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione.

La pronuncia consegna così un principio particolarmente rilevante nella verifica dell’offerta anomala: la sostenibilità economica può essere valutata soltanto all’interno della struttura dell’offerta consentita dalla lex specialis. Se i giustificativi rivelano che il prezzo è stato ottenuto comprimendo voci indisponibili, il vizio precede la stessa valutazione di congruità.

Approfondimenti

Per approfondire il tema, leggi l’articolo dedicato a l’offerta anomala nel Codice Appalti. Per predisporre e controllare in modo analitico le componenti economiche dell’offerta, i costi e le relative giustificazioni può essere utile il software dedicato alla gestione dei computi, delle analisi dei prezzi e dei quadri economici: uno strumento utile anche per organizzare in maniera trasparente i dati economici alla base dell’offerta.

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