Fotovoltaico in area idonea: quando il Comune può negare l’autorizzazione
Il Consiglio di Stato chiarisce quando elementi agricoli, paesaggistici e archeologici possono giustificare il diniego e quale valore assume il parere non vincolante della Soprintendenza
La classificazione di un terreno come area idonea all’installazione di impianti da fonti rinnovabili non comporta automaticamente l’approvazione del progetto.
L’amministrazione può infatti arrivare a una decisione negativa quando dall’istruttoria emergono caratteristiche specifiche del sito e dell’impianto sufficientemente rilevanti da prevalere sulla qualificazione generale dell’area.
A chiarirlo è il Consiglio di Stato, Sezione IV, con la sentenza n. 7055/2026, relativa alla realizzazione di un impianto fotovoltaico a terra nel Comune di Larino.
La pronuncia affronta inoltre un altro punto particolarmente importante nei procedimenti FER: se il parere della Soprintendenza è obbligatorio ma non vincolante, il Comune può discostarsene, ma non è obbligato a farlo. Se condivide le valutazioni paesaggistiche e le ritiene coerenti con l’istruttoria, può legittimamente assumerle a fondamento del diniego.
Il caso: impianto fotovoltaico a terra da 4.959 kW in area agricola
La controversia riguarda un impianto fotovoltaico con moduli a terra da 4.959 kW, corredato dalle relative opere di connessione alla rete elettrica, previsto nel territorio comunale di Larino.
La società aveva presentato una Procedura Abilitativa Semplificata (PAS) nel giugno 2023.
Il Comune aveva però negato l’autorizzazione paesaggistica e successivamente impedito l’avvio dei lavori.
Alla base del diniego vi erano diversi elementi:
il parere negativo della Commissione locale per il paesaggio;
il parere negativo della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio del Molise;
la disciplina regionale relativa alle aree agricole irrigate mediante impianti finanziati con risorse pubbliche;
le previsioni del piano paesaggistico;
il regolamento comunale relativo agli impianti FER.
La società sosteneva, invece, che il progetto dovesse beneficiare della disciplina favorevole prevista per le aree idonee ex lege, in quanto il terreno presentava i requisiti individuati dall’art. 20, comma 8, del D.Lgs. 199/2021, applicabile al procedimento ratione temporis.
Il TAR: l’area era idonea e il parere della Soprintendenza non era vincolante
In primo grado il TAR Molise aveva accolto in larga parte il ricorso della società.
Secondo il TAR, il Comune non aveva attribuito sufficiente rilevanza alla qualificazione dell’area come idonea e aveva sostanzialmente recepito il parere negativo della Soprintendenza come se fosse vincolante.
La disciplina allora applicabile prevedeva invece, per gli impianti ricadenti in aree idonee, un parere dell’autorità paesaggistica obbligatorio ma non vincolante.
Il primo giudice aveva pertanto ritenuto insufficiente il bilanciamento operato dall’amministrazione tra tutela del paesaggio e interesse pubblico alla produzione di energia da fonti rinnovabili.
Il Comune di Larino ha impugnato la decisione davanti al Consiglio di Stato.
Parere della Soprintendenza: non vincolante non significa irrilevante
Il Consiglio di Stato parte da un principio fondamentale ampiamente acquisito: la qualificazione di un’area come idonea non definisce in modo definitivo l’esito del procedimento autorizzativo.
La classificazione prevista dalla normativa statale opera su categorie generali e astratte di territori e produce un effetto favorevole alla localizzazione degli impianti FER, ma il progetto deve comunque essere valutato nel suo contesto concreto.
Allo stesso tempo, la natura non vincolante del parere significa che l’amministrazione procedente può discostarsene, purché motivi adeguatamente la propria diversa valutazione.
Non significa invece che il Comune:
debba necessariamente contestare il parere;
debba trovare una motivazione diversa da quella della Soprintendenza;
debba spiegare analiticamente perché sceglie di aderire alle valutazioni paesaggistiche.
Nel caso esaminato, il Comune aveva fatto proprie le valutazioni della Soprintendenza, ritenendole coerenti anche con il giudizio negativo già espresso dalla Commissione locale per il paesaggio.
L’istruttoria aveva fatto emergere una pluralità di elementi:
valore agricolo dei terreni;
infrastrutture irrigue finanziate con risorse pubbliche;
incompatibilità del fotovoltaico tradizionale con la prosecuzione dell’utilizzo agricolo;
vincolo paesaggistico;
impatto sulle visuali;
presenza di rilevanti testimonianze archeologiche;
caratteristiche dimensionali e costruttive dell’impianto.
Considerati nel loro complesso, questi elementi sono stati ritenuti sufficienti a sostenere il diniego.
Il Consiglio di Stato ha quindi accolto l’appello del Comune, riformando la sentenza del TAR Molise e respingendo il ricorso originariamente presentato dalla società.
Ma quali sono gli elementi che, nel caso esaminato, hanno indotto il Consiglio di Stato ad accogliere le valutazioni del Comune?
Il terreno agricolo era servito da impianti irrigui finanziati con fondi pubblici
Uno degli aspetti ritenuti più significativi riguarda la destinazione agricola dell’area.
Il Consiglio di Stato ha attribuito particolare rilievo al fatto che i terreni fossero dotati di impianti irrigui realizzati anche grazie a finanziamenti pubblici.
La disciplina regionale richiamata nel procedimento considerava infatti problematico l’insediamento del fotovoltaico tradizionale a terra quando questo fosse incompatibile con il mantenimento della funzione agricola di terreni sui quali erano stati effettuati investimenti pubblici finalizzati proprio alla coltivazione.
Secondo i giudici, tale circostanza poteva essere legittimamente considerata nel bilanciamento.
Il ragionamento è sostanzialmente questo: se risorse pubbliche sono state impiegate per rendere un terreno irrigabile e quindi produttivo dal punto di vista agricolo, l’amministrazione può considerare negativamente un progetto che impedisca in modo sostanziale la prosecuzione di quell’utilizzo.
Il Consiglio di Stato non attribuisce però alla disciplina regionale il valore di un divieto automatico.
La rilevanza deriva dalla situazione concreta del terreno e dall’incompatibilità del progetto proposto con la funzione agricola tutelata.
L’impianto aveva dimensioni e opere accessorie rilevanti
Il giudizio negativo non riguardava soltanto la presenza dei moduli fotovoltaici.
Il progetto interessava un’area complessiva di circa 11 ettari e comprendeva una serie di opere accessorie considerate rilevanti sotto il profilo paesaggistico.
La documentazione esaminata dalla Soprintendenza indicava, tra gli altri elementi:
tracker solari installati su strutture metalliche;
sistemi di accumulo;
cabine elettriche e di trasformazione;
un elettrodotto aereo di circa 2,2 km;
27 sostegni di altezza compresa indicativamente tra 12 e 14 metri;
una recinzione lunga circa 1,6 km.
Era stata inoltre rilevata l’assenza di adeguate opere di mitigazione lungo la recinzione.
Per il Consiglio di Stato, quindi, la valutazione paesaggistica non poteva limitarsi alla semplice presenza dei pannelli, ma doveva tenere conto dell’insieme delle trasformazioni territoriali generate dal progetto.
L’impatto sulle visuali del paesaggio agrario
Un’altra motivazione ritenuta legittima riguarda l’impatto visivo.
La Soprintendenza aveva valutato le interferenze dell’intervento rispetto al paesaggio agrario tutelato e alle principali visuali presenti nell’area.
Il Consiglio di Stato ha ritenuto che si trattasse di una valutazione concreta e non di un’affermazione generica di incompatibilità paesaggistica.
Le dimensioni dell’impianto, la sua estensione e le opere accessorie erano state considerate in rapporto alla morfologia dei luoghi e alle visuali percepibili dalle infrastrutture e dai percorsi circostanti.
Anche la presenza di fabbricati produttivi nelle vicinanze non è stata ritenuta sufficiente a escludere il danno paesaggistico.
Secondo il Collegio, la presenza di elementi antropizzati non comporta automaticamente la perdita di ogni valore paesaggistico residuo.
Occorre invece valutare se il nuovo impianto determini un’ulteriore trasformazione tale da alterare sensibilmente il contesto tutelato.
Nel caso concreto, il progetto era stato considerato capace di determinare una significativa occupazione delle visuali e una sostanziale saturazione percettiva del paesaggio agrario.
Il rischio archeologico era concreto e documentato
Particolarmente importante è anche il profilo archeologico.
La Soprintendenza aveva rilevato nella zona una significativa presenza di testimonianze archeologiche.
Non si trattava, secondo il Consiglio di Stato, di un richiamo generico alla possibilità di rinvenimenti.
Le ricognizioni avevano evidenziato diverse concentrazioni di materiale archeologico e la presenza, nelle immediate vicinanze, di numerosi siti già conosciuti.
In particolare, una delle concentrazioni individuate risultava estesa per oltre 100 metri per 100 e appariva riconducibile a un insediamento rurale di notevoli dimensioni sviluppatosi tra epoca sannitica e romana.
A ciò si aggiungeva la presenza di ulteriori siti entro una distanza di circa 500 metri.
Il sistema costruttivo previsto per l’impianto, basato anche sull’infissione nel terreno dei sostegni, avrebbe potuto interferire con eventuali strutture archeologiche presenti nel sottosuolo.
Il Consiglio di Stato ha inoltre valorizzato il fatto che la società non avesse prodotto elementi documentali sufficienti a superare le criticità segnalate nel corso del procedimento.
Il rischio archeologico, quindi, è stato considerato specifico, localizzato e supportato da elementi conoscitivi concreti, e non meramente eventuale.
La presenza di capannoni e altri impianti non rende irrilevante il paesaggio
La società aveva inoltre richiamato la presenza, nelle vicinanze, di altri manufatti e insediamenti produttivi.
Secondo il Consiglio di Stato, però, l’esistenza di elementi antropici nel territorio non impedisce alla Soprintendenza di valutare negativamente un nuovo intervento.
Il giudizio deve infatti considerare dimensione, localizzazione, visibilità e capacità dell’impianto di modificare concretamente le visuali tutelate.
Nel caso esaminato, il Consiglio di Stato ritiene adeguatamente motivata la conclusione secondo cui le dimensioni del nuovo impianto sarebbero state tali da produrre un impatto non assimilabile ai manufatti già presenti.
Approfondimenti
Per approfondire quando e a quali condizioni è possibile installare un impianto fotovoltaico su un terreno agricolo, consulta la guida dedicata al fotovoltaico a terra su terreno agricolo, con le regole, i limiti e le verifiche da effettuare prima della progettazione.
Per il quadro aggiornato sulle aree idonee agli impianti da fonti rinnovabili e sulle relative procedure autorizzative, consulta invece l’approfondimento sul Decreto Aree idonee, con le disposizioni oggi vigenti e la relativa giurisprudenza.
Una volta verificata la compatibilità dell’intervento con il sito, la progettazione deve tradurre queste condizioni in soluzioni tecniche adeguate. Scopri come modellare in 3D/BIM anche impianti fotovoltaici a terra, ricostruire il profilo del terreno, valutare disposizione e ingombro dei moduli, analizzare ombreggiamenti e condizioni reali di installazione e utilizzare il fotoinserimento per rappresentare l’impatto visivo dell’impianto nel contesto.
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