Se l’impresa non è d’accordo con un ordine di servizio, può non eseguirlo aspettando che la PA risolva la contestazione?
Cassazione 25488/2026: l’impresa deve rispettare gli ordini di servizio, ma può tutelarsi con riserve e azioni senza attendere la fine del contratto in appalto
Negli appalti pubblici, la presenza di una controversia con la pubblica amministrazione consente all’impresa di non eseguire gli ordini impartiti? E se la stazione appaltante rimane inerte sulla contestazione, l’appaltatore deve aspettare la conclusione del contratto prima di far valere le proprie pretese?
Su questi aspetti interviene la Cassazione civile, Sezione I, con l’ordinanza n. 25488/2026, pubblicata il 17 settembre 2026, affrontando una vicenda relativa a un appalto di lavori risalente al 1986. La decisione è particolarmente interessante perché mette in relazione ordini di servizio, riserve, tutela dell’appaltatore e prescrizione.
Il caso: lavori sospesi e richiesta di risarcimento
L’Università La Sapienza di Roma aveva affidato a un’impresa lavori articolati in due lotti: uno relativo agli impianti tecnici della clinica urologica e l’altro agli impianti dell’aula magna. Il primo lotto veniva completato. Il secondo, invece, dopo il crollo dell’edificio destinato ad aula magna, veniva più volte sospeso e ripreso senza essere mai ultimato.
L’impresa chiedeva successivamente il risarcimento dei danni derivanti dalla situazione protrattasi nel tempo, tra cui maggiori spese generali, mancato utile, maggiori oneri per le polizze fideiussorie e ritenute a garanzia. La domanda veniva però respinta per intervenuta prescrizione. Anche la Corte d’appello riteneva che i danni potessero essere fatti valere già dalla loro manifestazione e, al più tardi, dall’iscrizione delle riserve.
Il ricorso: il contratto era ancora in corso
Davanti alla Cassazione, il ricorrente sosteneva che la prescrizione non potesse iniziare a decorrere mentre il contratto era ancora in essere.
Secondo questa tesi, la sospensione dei lavori e l’inerzia dell’amministrazione avrebbero mantenuto vivo il rapporto, con la conseguenza che l’impresa avrebbe potuto esercitare pienamente i propri diritti solo al momento della cessazione del contratto.
La Cassazione non accoglie questa impostazione.
Ordini di servizio: l’appaltatore deve conformarsi
La Corte parte dalla normativa applicabile al contratto, stipulato nel 1986 e quindi assoggettato alla disciplina vigente all’epoca. In particolare, richiama l’art. 23 del r.d. 350/1895, secondo il quale, in presenza di contestazioni tra amministrazione e appaltatore, quest’ultimo era comunque tenuto a conformarsi agli ordini di servizio impartiti dalla stazione appaltante.
L’obbligo di esecuzione, tuttavia, non comportava la rinuncia alle pretese dell’impresa. Restavano infatti salvi gli strumenti previsti per la risoluzione della controversia e la possibilità di far valere le proprie riserve nel registro di contabilità.
Il principio che emerge è quindi chiaro: contestare un ordine e doverlo eseguire sono due piani distinti.
L’impresa può non condividere le determinazioni dell’amministrazione e salvaguardare le proprie ragioni economiche e contrattuali, ma la contestazione non determina automaticamente il diritto a disattendere l’ordine di servizio.
L’inerzia della PA non blocca la tutela dell’impresa
È questo uno dei passaggi più significativi dell’ordinanza. La Cassazione respinge espressamente la tesi secondo cui, in presenza di una totale inerzia dell’amministrazione, il diritto dell’appaltatore possa essere esercitato soltanto dopo la cessazione del contratto.
La Corte afferma infatti che:
“La mancata emanazione della decisione amministrativa sulla controversia […] non impediva in alcun modo all’impresa di far valere le proprie pretese nelle opportune sedi”.
L’appaltatore avrebbe quindi potuto agire prima, facendo valere i danni derivanti dalla mancata ripresa dei lavori e dalla protrazione della sospensione. Questo aspetto assume rilievo soprattutto ai fini della prescrizione: se il diritto può essere esercitato, il termine non può essere automaticamente rinviato fino alla risoluzione o alla cessazione del contratto.
Va evidenziato che la pronuncia riguarda un contratto del 1986 e applica quindi la normativa dell’epoca. Il principio resta però rilevante sul piano interpretativo perché distingue nettamente l’obbligo di conformarsi agli ordini impartiti dalla facoltà dell’appaltatore di contestarli e tutelare tempestivamente le proprie pretese.
Approfondimenti
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