Da accessorio a residenza: il collegamento con l’abitazione basta a evitare il titolo?
Un deposito collegato all’abitazione può diventare camera senza titolo edilizio? Una rimessa con bagno e impianti può restare un locale accessorio? E una carenza nei requisiti igienico-sanitari può, da sola, giustificare un ordine di demolizione?
Con la sentenza n. 15227/2026, il TAR Lazio esamina un’ordinanza di demolizione e ripristino relativa a un complesso immobiliare composto da un’abitazione principale, un annesso censito in categoria C/6 e alcune opere esterne.
Il giudice conferma che la trasformazione di locali accessori, come magazzini e depositi, in spazi abitativi costituisce un mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante e, nel caso esaminato, richiede il permesso di costruire, anche quando non vengono eseguite opere. Il semplice collegamento fisico con l’abitazione non è infatti sufficiente a rendere il locale automaticamente residenziale.
Il TAR chiarisce inoltre quando l’ordine di demolizione è legittimo e quando, invece, una semplice carenza igienico-sanitaria non basta a giustificarlo.
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Il caso: cambio di destinazione d’uso e bagno nel sottotetto
Il Comune di riferimento ha ordinato alla proprietaria di ripristinare lo stato dei luoghi in relazione ad alcuni interventi eseguiti su due fabbricati di sua proprietà, un’abitazione censita in categoria A/3 e un annesso in categoria C/6, ritenendoli privi di un idoneo titolo edilizio.
Lo stesso Comune ha precisato che gli edifici erano preesistenti all’introduzione del titolo abilitativo e risultavano già visibili nelle cartografie IGM del 1968.
In particolare, per il fabbricato principale è stato contestato il mutamento di destinazione d’uso di due locali originariamente adibiti a magazzino e deposito, successivamente fusi con gli altri ambienti abitativi del piano rialzato, nonché la realizzazione di un bagno nel sottotetto, per il quale non sarebbero stati verificati i requisiti igienico-sanitari; per il fabbricato accessorio, invece, il Comune ha contestato il cambio di destinazione d’uso da deposito/rimessa ad uso abitativo, qualificandolo come variazione essenziale ai sensi dell’art. 32 del d.P.R. 380/2001.
Sono stati inoltre contestati alcuni interventi realizzati nell’area esterna tra il 2017 e il 2019, tra cui una nuova pavimentazione, cancelli, recinzioni e muri di cinta e di contenimento, ritenuti privi del necessario permesso di costruire, dell’autorizzazione paesaggistica e del parere archeologico. La proprietaria ha impugnato l’ordinanza sostenendo, tra l’altro, che i due fabbricati, acquistati nel 2017 e originariamente risalenti a epoca antecedente al 1967, erano stati interessati nel tempo da numerosi interventi eseguiti sulla base di diversi titoli edilizi e paesaggistici, tra cui una DIA del 2007 per il restauro dell’abitazione, autorizzazioni paesaggistiche, CILA per opere interne ed esterne, una CILA per la realizzazione del bagno nel sottotetto e una CILA per gli interventi sull’annesso.
La vicenda trae origine da alcuni esposti presentati da un vicino, ai quali sono seguiti due sopralluoghi comunali, effettuati il 2 agosto 2023 e il 9 aprile 2024.
Nel ricorso la proprietaria ha contestato, in particolare, la legittimità del procedimento, la possibilità per il Comune di intervenire a distanza di tempo su opere già oggetto di precedenti verifiche e titoli edilizi e l’effettiva sussistenza dei presupposti per qualificare gli interventi come abusivi e disporne il ripristino.
Nel corso del giudizio il TAR ha disposto un’istruttoria, chiedendo al Comune una relazione dettagliata e la documentazione relativa, in particolare, alla precedente destinazione a magazzino e deposito dei due vani del piano rialzato interessati dal contestato cambio di destinazione d’uso. Il Comune ha quindi depositato la documentazione tecnica, fotografica e catastale disponibile, consentendo al Collegio di esaminare più approfonditamente la vicenda prima della decisione.
Quando un deposito o un magazzino può essere considerato parte dell’abitazione?
Il TAR ritiene infondato il ricorso, ad eccezione della censura relativa alla realizzazione del servizio igienico nel sottotetto.
Quanto al primo profilo, il Collegio conferma che la trasformazione dei due locali originariamente destinati a magazzino e deposito in ambienti abitativi costituisce un mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, anche se i vani erano fisicamente collegati all’abitazione. I locali accessori, infatti, non possono essere considerati automaticamente parte della superficie residenziale: la loro trasformazione in spazi abitabili determina un ampliamento della superficie e della volumetria residenziale e incide sul carico urbanistico, rendendo necessario il titolo edilizio previsto dalla normativa.
È quindi irrilevante che i due ambienti fossero collegati all’abitazione da una porta o che fossero ritenuti accessori dalla proprietaria.
Quando la mancata verifica dei requisiti igienico-sanitari non giustifica la demolizione?
Diversamente, il TAR accoglie la contestazione relativa al bagno realizzato nel sottotetto. In questo caso, infatti, l’intervento era stato previsto nelle integrazioni alla CILA già presentata, trasmesse il 12 luglio 2018 e il Comune aveva fondato la contestazione sulla mancata verifica dei requisiti igienico-sanitari e sulle verifiche connesse all’impianto fognante, senza mettere in discussione la regolarità edilizia dell’intervento comunicato con CILA. La sola mancata verifica dei requisiti igienico-sanitari non integra, di per sé, i presupposti per l’ordine di ripristino ex art. 31 del d.P.R. 380/2001.
Con riferimento al bagno realizzato nel sottotetto, il TAR ritiene illegittimo l’ordine di demolizione perché il Comune si era limitato ad affermare che non risultavano verificati i requisiti igienico-sanitari, senza contestare l’assenza di un titolo edilizio. L’intervento, infatti, era stato espressamente comunicato con CILA e il Comune non ne aveva messo in discussione la regolarità edilizia, limitandosi a rilevare la necessità di ulteriori verifiche relative all’impianto fognario in ragione dell’aumento di carico derivante dal nuovo bagno. Una simile motivazione non è sufficiente a integrare i presupposti dell’art. 31 del D.P.R. 380/2001, che consente l’ordine di ripristino in presenza di interventi eseguiti senza permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali.
Diversa è invece la valutazione del TAR sul fabbricato accessorio censito in categoria C/6, per il quale viene confermato il cambio di destinazione d’uso da deposito a abitazione. Il sopralluogo del 9 aprile 2024 aveva infatti evidenziato la presenza di impianto idrico ed elettrico, climatizzazione, antenna TV, sistema di allarme, bagno e ambienti organizzati come cucina, soggiorno e camera, con finiture proprie di un’abitazione. A ciò si aggiungeva un annuncio immobiliare che descriveva l’annesso come una dependance di circa 61 mq composta da due vani, bagno e giardino, corredata da fotografie che mostravano ambienti arredati e utilizzati come camera da letto, soggiorno e bagno. Secondo il Collegio, la presenza complessiva di tali elementi dimostra in modo sufficientemente chiaro l’attribuzione all’immobile di una destinazione abitativa, nonostante la proprietaria sostenesse che il fabbricato fosse utilizzato esclusivamente come deposito di mobili e arredi. La circostanza che al momento del sopralluogo l’annesso non fosse effettivamente abitato non è decisiva, poiché ciò che rileva è la destinazione impressa stabilmente all’immobile sulla base delle sue caratteristiche e delle opere realizzate.
Pavimentazioni, recinzioni e muri: i titoli presentati erano sufficienti?
Il TAR conferma la legittimità dell’ordine di ripristino anche per le opere realizzate nelle aree esterne, ritenendo sufficientemente dettagliate le contestazioni contenute nel provvedimento e nel verbale di sopralluogo richiamato per relationem. Dalla documentazione acquisita è emerso che tra il 2017 e il 2019 erano state realizzate nuove pavimentazioni, cancelli, recinzioni e muri di cinta e contenimento, determinando una significativa trasformazione e impermeabilizzazione delle superfici esterne. I titoli richiamati dalla proprietaria non sono stati ritenuti idonei a legittimare tali interventi: la CILA del 2008 riguardava soltanto una parte della recinzione da realizzare con paletti di legno e rete metallica, mentre la SCIA in sanatoria del 2022 relativa alla pavimentazione esterna non aveva ricevuto alcun provvedimento di accoglimento.
Anche sotto il profilo paesaggistico, la documentazione prodotta dalla ricorrente non ha dimostrato che le opere fossero riconducibili a semplici interventi di manutenzione o adeguamento esclusi dall’autorizzazione, considerata anche la qualificazione dell’area come zona di interesse archeologico ai sensi dell’art. 142, comma 1, lett. m), del d.lgs. 42/2004, con conseguente rilevanza sia dell’autorizzazione paesaggistica sia del preventivo parere archeologico.
Il TAR esclude inoltre che l’ordinanza comunale costituisca un esercizio implicito del potere di autotutela sui precedenti titoli edilizi. Gli interventi contestati, infatti, non risultavano assistiti da titoli idonei: il cambio di destinazione d’uso dei locali accessori del fabbricato principale era stato soltanto rappresentato nello stato di fatto di una DIA, mentre il cambio d’uso dell’annesso non era compreso nella CILA del 2018 e le opere esterne non erano state legittimate dai titoli richiamati dalla proprietaria. Di conseguenza, il Comune non doveva rispettare i limiti e le condizioni previsti dall’art. 21-nonies della legge 241/1990, trattandosi dell’esercizio del potere di vigilanza e repressione degli abusi edilizi e non dell’annullamento d’ufficio di precedenti titoli. Anche la mancata comunicazione di avvio del procedimento non comporta l’annullamento dell’ordinanza, trattandosi di un provvedimento vincolato e non essendo emersi elementi che avrebbero potuto modificarne il contenuto, fatta eccezione per la parte relativa al bagno nel sottotetto, già ritenuta illegittima. Infine, il precedente accertamento comunale del 2023, che aveva escluso difformità rispetto ai titoli edilizi, non è stato ritenuto sufficiente a invalidare il successivo provvedimento, poiché l’amministrazione aveva successivamente effettuato un nuovo sopralluogo e rinnovato integralmente l’istruttoria alla luce di un ulteriore esposto.
In conclusione, il il ricorso viene accolto nei soli limiti della censura relativa al bagno realizzato nel sottotetto, con annullamento dell’ordine di ripristino limitatamente a tale intervento; per il resto viene respinto.
Approfondimenti
Per approfondire il tema leggi l’articolo dedicato a Cambio destinazione d’uso e Cambio destinazione d’uso da deposito ad abitazione.
Negli interventi necessari per il cambio di destinazione d’uso è fondamentale coordinare correttamente stato di fatto, progetto e trasformazioni previste. Con un software BIM per la progettazione edilizia puoi modellare gli interventi, gestire demolizioni e ricostruzioni e aggiornare in modo coordinato elaborati, computi e verifiche, riducendo errori e incongruenze.
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