Varchi nelle murature portanti e sanatoria sismica: quando sono interventi locali?

Il Consiglio di Stato chiarisce come qualificare le aperture nelle murature portanti, quale valore attribuire alle NTC 2018, alla circolare n. 7/2019 e ai pareri tecnici regionali e fin dove si estendono i controlli del Genio Civile

La qualificazione delle opere su costruzioni esistenti come interventi locali deve essere verificata alla luce del § 8.4.1 delle NTC approvate con D.M. 17 gennaio 2018, che costituisce la fonte normativa cogente. Le indicazioni della circolare n. 7/2019 e i pareri degli organismi tecnico-consultivi hanno funzione applicativa e ausiliaria e non possono introdurre requisiti tassativi ulteriori rispetto alle norme tecniche.

Con la sentenza n. 6570/2026, il Consiglio di Stato ha esaminato il caso di alcune opere eseguite senza titolo, tra cui l’apertura di varchi nelle murature portanti, successivamente interessate da due autorizzazioni sismiche in sanatoria.

Secondo il proprietario dell’appartamento sovrastante, le opere non potevano essere considerate interventi locali: avrebbero inciso sull’intero fabbricato e richiesto verifiche proprie del miglioramento sismico. Il Consiglio di Stato ha respinto questa impostazione, confermando la qualificazione risultante dagli atti tecnici e chiarendo:

i criteri per distinguere un intervento locale dal miglioramento sismico;
la diversa efficacia delle NTC 2018, della circolare n. 7/2019 e dei pareri tecnici regionali;
i limiti dell’istruttoria del Genio Civile;
i termini entro cui un’autorizzazione sismica può essere annullata in autotutela.

Il caso: varchi nelle murature portanti e autorizzazioni in sanatoria

La controversia riguarda due appartamenti sovrapposti situati in un fabbricato di Cava de’ Tirreni.

La società ricorrente era proprietaria dell’appartamento al terzo piano e della sovrastante porzione di sottotetto. Nell’unità immobiliare posta al piano inferiore erano state realizzate alcune opere contestate dal Comune, consistenti in:

fusione di due immobili in un’unica unità;
realizzazione di un balconcino sul prospetto sud;
modifica della distribuzione interna;
apertura di varchi o portali nelle murature portanti.

La proprietaria dell’appartamento interessato aveva presentato al Genio Civile di Salerno una denuncia dei lavori in sanatoria. L’ufficio aveva quindi rilasciato due autorizzazioni sismiche, rispettivamente il 14 giugno e il 2 agosto 2021.

Nel luglio 2022 la società proprietaria dell’unità sovrastante aveva chiesto l’annullamento in autotutela delle autorizzazioni, allegando una relazione tecnica.

Il Genio Civile, dopo avere comunicato i motivi ostativi ed esaminato le controdeduzioni, aveva respinto la richiesta. Anche il TAR Campania aveva ritenuto infondato il successivo ricorso.

La società si è quindi rivolta al Consiglio di Stato, chiedendo la riforma della sentenza di primo grado e riproponendo la richiesta di una consulenza tecnica o di una verificazione sugli elaborati progettuali.

I motivi del ricorso

La contestazione principale riguardava la classificazione strutturale dei lavori.

Secondo la società appellante, l’apertura dei varchi e le altre modifiche non avrebbero interessato una porzione limitata della costruzione, ma l’intero manufatto. Le opere avrebbero dovuto essere classificate come interventi di miglioramento sismico e assoggettate a verifiche più estese.

Negli elaborati sarebbero mancati:

il confronto tra lo stato anteriore e quello successivo all’intervento;
il raffronto dell’allineamento murario ante e post operam;
una valutazione quantitativa della rigidezza;
una valutazione della resistenza;
una valutazione della capacità di spostamento.

A sostegno della propria tesi, l’appellante richiamava il § C8.4.1 della circolare n. 7/2019 e un parere del Comitato tecnico-scientifico della Regione Toscana.

Per la ricorrente, inoltre, il Genio Civile avrebbe dovuto rilevare l’erronea classificazione dei lavori e la conseguente incompletezza delle verifiche strutturali.

Il TAR avrebbe quindi sbagliato a respingere le contestazioni senza disporre una consulenza tecnica o una verificazione.

NTC 2018 e circolare n. 7/2019: quale fonte prevale

Le NTC 2018 distinguono gli interventi sulle costruzioni esistenti in tre categorie:

riparazioni o interventi locali;
interventi di miglioramento;
interventi di adeguamento.

Gli interventi locali riguardano singole parti o elementi della struttura e non devono modificare significativamente il comportamento globale della costruzione né ridurre i livelli di sicurezza preesistenti.

Il progetto e la valutazione della sicurezza possono quindi essere riferiti alle parti interessate e a quelle con esse interagenti. Devono però documentare le carenze strutturali riscontrate e dimostrare che l’opera non produca modifiche sostanziali sul resto della struttura.

Negli interventi di miglioramento, invece, la valutazione deve comprendere tutte le parti potenzialmente interessate dalla modifica del comportamento e la struttura nel suo insieme.

La differenza non dipende dal nome attribuito all’opera nella pratica. Dipende dagli effetti strutturali effettivi.

Di conseguenza, l’apertura di un varco in una muratura portante non è sempre e automaticamente un intervento locale. La classificazione deve essere verificata caso per caso considerando, tra gli altri aspetti:

lo schema resistente;
la porzione muraria coinvolta;
l’interazione con gli elementi adiacenti;
la distribuzione delle rigidezze;
le variazioni di resistenza e duttilità;
gli eventuali effetti sul comportamento globale;
la soluzione di rinforzo prevista.

Nel caso in esame il Consiglio di Stato – confermando la sentenza del TAR – ha ritenuto che, dalla documentazione acquisita e dalle dichiarazioni dei tecnici di parte risultava comprovata la natura locale degli interventi “ai sensi di quanto stabilito al par. 8.4.1 delle norme tecniche emanate con D.M. MIT 17.01.2018, che rappresenta l’unica fonte normativa cogente”.

Non significa che sia sufficiente dichiarare un’opera come intervento locale. La dichiarazione del tecnico deve trovare riscontro in un progetto verificabile e coerente con i criteri delle NTC 2018.

Significa, invece, che la legittimità della classificazione va misurata in primo luogo sulla norma tecnica cogente e che chi la contesta deve dimostrare, sulla base di tale norma, perché l’intervento produca effetti incompatibili con la categoria locale.

Le NTC, approvate con D.M. 17 gennaio 2018, costituiscono la fonte normativa cogente. La circolare del Consiglio superiore dei lavori pubblici n. 7/2019 fornisce invece istruzioni e indicazioni applicative.

Nel caso esaminato, la ricorrente richiamava un valore del coefficiente di struttura inferiore a 3. Il Consiglio di Stato ha precisato che “il valore del coefficiente di struttura minore di 3 viene semplicemente raccomandato al Capitolo C.7.8.1.6 della Circolare ma non rappresenta una tassatività”.

La circolare mantiene un’evidente rilevanza tecnica e interpretativa, ma non può introdurre automaticamente obblighi ulteriori rispetto alla norma da applicare.

In termini operativi, una raccomandazione tecnica non deve essere ignorata. L’eventuale scostamento deve essere valutato e adeguatamente motivato. Tuttavia, la mancata osservanza di un valore solo raccomandato non determina, di per sé, l’illegittimità dell’autorizzazione.

Il valore dei pareri tecnici regionali

La società aveva invocato anche un parere del Comitato tecnico-scientifico della Regione Toscana, considerandolo un documento tecnico di comprovata validità.

Il Consiglio di Stato ne ha escluso il carattere vincolante: “l’invocato parere reso dal Comitato Tecnico Scientifico della Regione Toscana, in quanto atto meramente consultivo, non può essere […] assunto come fonte normativa con forza prescrittiva”.

Una nota integrativa dello stesso Comitato aveva inoltre chiarito che il documento non doveva essere considerato alla stregua della normativa tecnica ufficiale, ma come strumento ausiliario e linea guida per progettazione, esecuzione e controllo.

La sentenza riferisce anche di un chiarimento del novembre 2022 secondo cui, salvo casi particolari, la verifica può essere riferita alla porzione di parete interessata, compresa tra i due incroci murari adiacenti, sia prima sia dopo l’intervento.

Anche applicando il criterio empirico contenuto nel parere, secondo le parti appellate esso sarebbe risultato rispettato.

Il principio è chiaro: circolari, linee guida e pareri possono aiutare a interpretare e applicare la regola tecnica, ma non possono riscriverla o assumere automaticamente efficacia prescrittiva.

Quali verifiche servono per aprire un varco in una muratura portante?

Per un intervento correttamente qualificato come locale, la documentazione deve concentrarsi sulla parte interessata e sugli elementi con essa interagenti.

Non sono automaticamente necessarie le analisi globali proprie del miglioramento o dell’adeguamento. Questo non significa, però, che gli elaborati possano limitarsi a una qualificazione formale. La relazione strutturale dovrebbe consentire di verificare almeno:

lo stato di fatto della parete e degli elementi adiacenti;
la posizione, le dimensioni e la geometria del varco;
la funzione della parete nello schema resistente;
le carenze esistenti;
la soluzione progettuale adottata;
le condizioni prima e dopo l’intervento;
la resistenza e la rigidezza della porzione coinvolta;
gli eventuali incrementi di sicurezza locale;
l’assenza di una riduzione della sicurezza preesistente;
l’assenza di modifiche sostanziali al comportamento delle altre parti e della costruzione nel suo insieme.

Qualora gli effetti non rimangano circoscritti o incidano significativamente sul comportamento globale, l’intervento non può essere mantenuto nella categoria locale. La valutazione deve allora essere estesa secondo le regole applicabili al miglioramento o all’adeguamento sismico.

Il Genio Civile deve ricontrollare tutti i calcoli? Chi risponde della corretta applicazione delle norme sismiche?

La sentenza delimita anche il contenuto dell’istruttoria amministrativa. Secondo il Consiglio di Stato, “l’attività istruttoria del Genio Civile, finalizzata al rilascio dell’autorizzazione sismica si limita alla verifica della correttezza amministrativa della denuncia dei lavori, nonché della correttezza delle impostazioni progettuali in relazione alle norme tecniche vigenti (NTC 2018)”.

Il controllo comprende, anche mediante liste di riscontro:

l’osservanza delle leggi, dei regolamenti e delle norme tecniche nell’impostazione delle ipotesi progettuali;
la coerenza delle verifiche degli elementi strutturali;
il livello esecutivo degli elaborati;
l’intelligibilità dei grafici per le maestranze incaricate dell’esecuzione.

L’ufficio non effettua però una revisione puntuale e sostitutiva di tutti i calcoli. L’autorizzazione sismica non è quindi una garanzia assoluta sulla correttezza di ogni scelta progettuale e non trasferisce all’amministrazione la responsabilità professionale.

“La responsabilità dell’osservanza delle norme sismiche […] ricade, nei limiti delle rispettive competenze, sul progettista, geologo, direttore dei lavori, costruttore e collaudatore”.

Quando può essere annullata l’autorizzazione sismica?

La domanda di autotutela è stata respinta anche per una ragione temporale.

Quando la società ne aveva chiesto l’annullamento, era già ampiamente decorso il termine di dodici mesi previsto dall’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 nel testo applicabile alla vicenda.

Inoltre, la società non aveva impugnato tempestivamente le autorizzazioni.

Non ricorrevano neppure le condizioni eccezionali previste dal comma 2-bis, relative ai provvedimenti conseguiti mediante false rappresentazioni dei fatti o dichiarazioni false o mendaci derivanti da condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato.

Richiamando la Corte costituzionale n. 88/2025, il Consiglio di Stato ricorda che l’autotutela deve garantire un equilibrio tra tutela dell’interesse pubblico, certezza e stabilità dei rapporti giuridici, buona fede, legittimo affidamento del privato eproporzionalità dell’azione amministrativa.

Il potere di annullamento non è assoluto né inesauribile. Secondo la pronuncia, neppure la presenza di interessi particolarmente sensibili consente di superare automaticamente il regime generale dell’art. 21-nonies.

Il termine applicabile al caso era di dodici mesi.

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