Costo della manodopera sotto le tabelle ministeriali: l’offerta è anomala?
Il Consiglio di Stato chiarisce la differenza tra minimi salariali e costo medio tabellare: lo scostamento dalle tabelle ministeriali non determina automaticamente l’incongruità dell’offerta, se l’impresa dimostra la sostenibilità del costo effettivo
Con la sentenza 6 agosto 2026, n. 6416, la Quinta Sezione del Consiglio di Stato affronta il tema della congruità del costo della manodopera negli appalti pubblici.
La controversia nasce dalla gara del Comune di Cagliari per i servizi di custodia, pulizia e attività aggiuntive presso impianti sportivi e piscine comunali. La seconda classificata contestava l’aggiudicazione sostenendo che il costo del personale indicato dall’aggiudicataria fosse sottostimato e non garantisse correttamente i diritti retributivi dei lavoratori.
Il TAR Sardegna, dopo aver disposto una verificazione tecnica, aveva respinto il ricorso. La concorrente proponeva quindi appello.
I motivi del ricorso
Le contestazioni riguardavano soprattutto:
lo scostamento tra costo della manodopera offerto e tabelle ministeriali;
il rispetto dei minimi salariali del CCNL Multiservizi;
gli incrementi retributivi derivanti dal CCNL sottoscritto nel 2025, successivamente alla presentazione delle offerte;
la presunta incapienza economica dell’offerta;
la mancata verifica di anomalia;
alcune componenti del costo effettivo, tra cui formazione, contribuzione, INAIL, IRAP e sicurezza aziendale.
La decisione: minimo salariale e costo medio sono grandezze diverse
Il Consiglio di Stato parte da una distinzione fondamentale.
Il trattamento retributivo minimo deriva direttamente dal contratto collettivo ed è inderogabile. Il costo medio orario del lavoro, invece, è frutto dell’elaborazione ministeriale di molteplici componenti contrattuali, previdenziali e organizzative.
La sentenza precisa che:
il trattamento retributivo minimo ha carattere originario, in quanto viene desunto direttamente dal pertinente contratto collettivo nazionale.
Diversamente, il costo medio della manodopera risultante dalle tabelle ministeriali:
non assume valore di parametro assoluto e inderogabile.
Ne deriva il cuore della decisione:
Non può […] desumersi dal mero disallineamento tra costo della manodopera indicato nell’offerta e costo medio del lavoro rappresentato nelle tabelle ministeriali, la violazione dei minimi salariali.
L’operatore economico può quindi dimostrare che il minor costo dipende dalla propria organizzazione aziendale, purché siano rispettati i trattamenti retributivi inderogabili e l’offerta rimanga sostenibile.
Nel caso esaminato, la verificazione aveva rideterminato il costo orario in 15,53 euro, accertando uno scostamento moderato e l’assenza di un’offerta in perdita.
CCNL rinnovato dopo l’offerta: quali aumenti considerare?
Interessante anche il passaggio sugli incrementi previsti dal CCNL 2025. Il Consiglio di Stato osserva che, al momento della presentazione delle offerte, tali variazioni erano “meramente eventuali e ipotetiche”. Non potevano quindi essere utilizzate retroattivamente per dichiarare incongrua l’offerta. Il Collegio precisa però che i nuovi livelli retributivi sono applicabili alla futura esecuzione del contratto. Occorre quindi distinguere il momento della formulazione e valutazione dell’offerta dalla successiva fase di esecuzione.
Le giustificazioni del minor costo
La decisione mostra anche quali elementi possono spiegare concretamente uno scostamento dalle tabelle.
Nel caso specifico sono stati considerati:
utilizzo di personale a tempo indeterminato e conseguente mancata applicazione del contributo aggiuntivo dell’1,4% previsto per il lavoro a termine;
formazione finanziata mediante Fondi Paritetici Interprofessionali;
aliquote contributive effettivamente applicabili;
premio INAIL ridotto, anche in presenza di interventi di prevenzione e certificazione ISO 45001;
deducibilità IRAP del costo del personale a tempo indeterminato;
corretta quantificazione del TFR.
Le giustificazioni dell’aggiudicataria sono state confermate dalla verificazione.
Quando serve la verifica di anomalia?
Secondo il Consiglio di Stato, nel caso concreto non era necessario attivare un ulteriore subprocedimento di anomalia perché gli accertamenti avevano già dimostrato la congruità del costo del lavoro. La decisione non introduce però una regola secondo cui ogni scostamento dalle tabelle sarebbe irrilevante: occorre sempre verificare entità, ragioni e sostenibilità della differenza.
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