Quale personale rientra nei costi della manodopera e quando l’offerta è sostenibile?
Il Consiglio di Stato chiarisce quali risorse conteggiare e quando l’offerta può ritenersi sostenibile
La sentenza Consiglio di Stato, Sez. V, 26 agosto 2026, n. 6662 riguarda una gara per servizi di informazione e accoglienza passeggeri negli aeroporti di due comuni.
Il secondo classificato contestava l’aggiudicazione sostenendo, tra l’altro, che l’impresa vincitrice non avesse correttamente quantificato tutti i costi della manodopera. In particolare, secondo l’appellante, avrebbero dovuto essere computati anche il personale aggiuntivo indicato nell’offerta e alcune figure professionali inserite nel modello organizzativo.
La censura investiva anche la sostenibilità economica dell’offerta e la corretta applicazione della clausola sociale.
I motivi del ricorso
Secondo l’appellante, l’aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa perché:
non aveva indicato il costo delle eventuali risorse aggiuntive;
non aveva valorizzato separatamente il costo del Team di professionisti previsto nell’offerta tecnica;
il progetto di riassorbimento del personale non avrebbe illustrato in modo sufficientemente vincolante le modalità di applicazione della clausola sociale.
Veniva inoltre contestata la copertura economica dell’offerta, ritenuta insufficiente rispetto all’organizzazione proposta.
Quale personale deve rientrare nei costi della manodopera?
Il Consiglio di Stato respinge la censura. L’aggiudicataria aveva indicato un costo della manodopera sostanzialmente corrispondente a quello stimato dalla stazione appaltante e riferito al personale da assorbire attraverso la clausola sociale.
Diversa era la posizione delle ulteriori risorse. Le nuove assunzioni erano previste soltanto “ove necessario”, senza un numero determinato di lavoratori né un impegno contrattuale certo al loro impiego. Anche le figure del Team non erano destinate allo svolgimento diretto e continuativo del servizio, ma avevano compiti di supervisione e coordinamento generale della struttura aziendale.
Il Consiglio di Stato richiama quindi il principio secondo cui:
“L’obbligatoria indicazione dei costi della manodopera in offerta […] si impone solo per i dipendenti impiegati stabilmente nella commessa”.
Restano invece fuori da tale obbligo le figure impiegate occasionalmente o in modo trasversale su più contratti, quando il loro costo non è direttamente rimodulabile in funzione della singola commessa.
Il dato decisivo, quindi, non è la semplice presenza della figura professionale nell’offerta tecnica, ma l’effettiva e stabile destinazione della risorsa all’appalto.
Costo della manodopera e sostenibilità dell’offerta
La sentenza affronta anche un secondo profilo: la verifica della sostenibilità economica. Nel caso esaminato, il costo della manodopera dichiarato dall’aggiudicataria coincideva sostanzialmente con quello stimato dalla stazione appaltante. La successiva verifica di anomalia ex art. 110 del D.Lgs. 36/2023 aveva inoltre confermato la congruità del dato.
Il costo era stato calcolato su 28.200 ore annue, con un costo medio di 19,40 euro/ora, ritenuto conforme ai minimi salariali considerati dalla stazione appaltante.
Da qui il principio espresso dal Collegio:
“Se il costo della manodopera indicato dall’operatore economico coincide con quello indicato dalla Stazione appaltante […] si deve presumere […] che l’offerta proposta è finanziariamente sostenibile”.
È quindi un eventuale ribasso del costo della manodopera rispetto alla stima della stazione appaltante a richiedere una specifica e congrua giustificazione.
La verifica di anomalia assume così una funzione di controllo della sostenibilità di un costo già indicato nell’offerta, senza poter essere utilizzata per integrare successivamente elementi essenziali mancanti.
Clausola sociale: serve un progetto concretamente verificabile
Il Consiglio di Stato respinge anche le contestazioni relative alla clausola sociale.
L’aggiudicataria aveva presentato un progetto di assorbimento con indicazione delle principali fasi operative: ricognizione del personale, colloqui, predisposizione del piano di inserimento, proposta ai lavoratori, eventuale confronto sindacale e formazione.
Non sono quindi richieste formule predeterminate, ma devono risultare sufficientemente definite modalità e tempistiche del riassorbimento.
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