Variazioni essenziali in area vincolata: quando scatta la demolizione?
Box, tettoie e strutture stabilmente ancorate al suolo non sono opere precarie se trasformano il territorio. In area vincolata le difformità dal PdC possono integrare variazioni essenziali o totale difformità, con conseguente demolizione
Una SCIA incompleta non basta ad avviare legittimamente un’attività. E, soprattutto, un’attività imprenditoriale non può essere regolarizzata se viene svolta all’interno di strutture edilizie abusive o difformi dal titolo edilizio.
È questo il principio che emerge dalla sentenza del TAR Lazio, n. 10679/2026, relativa a un’attività di allevamento di cani svolta in area agricola e paesaggisticamente vincolata.
Secondo i giudici, box, tettoie e strutture stabilmente ancorate al suolo non possono essere considerate opere precarie quando, per consistenza, funzione e modalità costruttive, determinano una trasformazione urbanistica e paesaggistica del territorio. In area vincolata, inoltre, le difformità dal permesso di costruire possono integrare totale difformità o variazione essenziale, con conseguente demolizione.
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Il caso
Un imprenditore agricolo aveva presentato nel 2019 un Piano di utilizzazione aziendale per la realizzazione di strutture destinate all’allevamento di cani di razza, ottenendo successivamente il permesso di costruire per 12 box.
Nel 2023, ha poi presentato una SCIA sanitaria per avviare l’attività di allevamento, ma la pratica è risultata incompleta, con la richiesta da parte dell’amministrazione di numerosi documenti necessari a dimostrare il rispetto dei requisiti strutturali e gestionali, tra cui planimetrie, certificazioni impiantistiche, piani sanitari, valutazioni acustiche e indicazioni sullo smaltimento dei reflui.
Nel frattempo, gli accertamenti hanno evidenziato anche la presenza di un numero elevato di animali, portando il Comune ad adottare misure restrittive, tra cui la chiusura dell’attività, il divieto di ulteriori introduzioni o riproduzioni, l’allontanamento temporaneo degli animali e, successivamente, la demolizione di opere ritenute abusive o difformi rispetto al titolo edilizio.
Il ricorrente ha impugnato tali provvedimenti, sostenendo che la SCIA si fosse comunque perfezionata per effetto del decorso dei termini previsti dalla legge, lamentando inoltre vizi procedurali e istruttori, come la mancata comunicazione di avvio del procedimento, il difetto di motivazione e l’assenza di un adeguato sopralluogo.
Con specifico riferimento alla demolizione, ha contestato la natura abusiva di alcune opere, ritenendole invece preesistenti, precarie o comunque rientranti nell’edilizia libera, e ha messo in discussione la corretta qualificazione delle difformità rispetto al permesso di costruire.
Quando decorre il termine di controllo sulla SCIA?
Il TAR respinge le censure. Per il giudice, il termine ordinario di controllo sulla SCIA decorre solo se la segnalazione è completa e se documenta il possesso dei requisiti richiesti dalla normativa di settore.
Nel caso esaminato, la SCIA sanitaria non era completa. Mancavano documenti indispensabili a dimostrare la sussistenza dei requisiti strutturali e gestionali previsti per l’attività di allevamento.
Di conseguenza, la SCIA non aveva prodotto alcun effetto abilitante. Il Comune non è quindi intervenuto su un titolo ormai consolidato, ma ha impedito la prosecuzione di un’attività ritenuta abusiva perché svolta senza i presupposti necessari.
Il TAR chiarisce che la regolarità dell’attività non può essere valutata separatamente dalla regolarità urbanistico-edilizia delle strutture utilizzate.
La presenza di manufatti abusivi o difformi impedisce la regolarizzazione dell’attività imprenditoriale svolta al loro interno. Il giudice richiama il principio secondo cui la conformità edilizia dei locali costituisce presupposto per il legittimo esercizio dell’attività economica.
Nel caso concreto, la perdurante abusività delle opere precludeva la possibilità di procedere alla registrazione e alla regolarizzazione dell’allevamento.
Quando le opere non possono essere considerate precarie?
Il punto centrale della parte edilizia riguarda la natura dei manufatti realizzati.
Secondo il TAR, le strutture destinate al ricovero dei cani non potevano essere considerate opere precarie o temporanee. Si trattava, invece, di manufatti con rilevanza edilizia perché:
dotati di consistenza e dimensioni non modeste;
stabilmente ancorati alla platea sottostante mediante imbullonatura;
non facilmente rimovibili;
destinati in modo stabile al ricovero degli animali;
idonei a sviluppare volumetria;
capaci di determinare una trasformazione del territorio.
La presenza di pavimentazioni rigide e impermeabili e la funzione stabile delle strutture escludevano la riconducibilità all’edilizia libera.
Come si valutano le variazioni essenziali in area vincolata?
Il TAR effettua una comparazione tra gli elaborati allegati al permesso di costruire e lo stato dei luoghi.
Da tale raffronto emerge che alcune opere non erano ricomprese nel titolo edilizio, mentre altre risultavano difformi per ubicazione, sagoma, dimensioni e altezze.
Secondo il giudice, gli interventi risultano realizzati in totale difformità rispetto al permesso di costruire o, comunque, danno luogo a un’opera diversa da quella assentita per conformazione, strutturazione e ubicazione, configurando quantomeno una variazione essenziale ai sensi dell’art. 32, comma 1, del D.P.R. 380/2001 e dell’art. 17, comma 1, della legge regionale Lazio 15/2008.
Le difformità, inoltre, superavano la soglia di tolleranza costruttiva del 2% prevista dall’art. 34-bis del D.P.R. 380/2001.
La sentenza attribuisce particolare importanza al fatto che l’area fosse sottoposta a vincolo paesaggistico ai sensi del D.Lgs. 42/2004.
Il TAR richiama l’art. 32, comma 3, del D.P.R. 380/2001, secondo cui le difformità che costituiscono variazioni essenziali, se realizzate su immobili o aree vincolate, sono considerate in totale difformità dal permesso, ai fini dell’applicazione del regime sanzionatorio.
Il Salva Casa incide sulle variazioni essenziali in area vincolata?
Nel caso esaminato, quindi, la presenza del vincolo rafforza la gravità delle opere contestate. I manufatti, incidendo sull’assetto del territorio e sul paesaggio, richiedevano i necessari titoli edilizi e paesaggistici.
La sentenza richiama espressamente il D.L. 69/2024, cd. “Salva Casa”, convertito con modificazioni dalla legge 105/2024. Il riferimento non serve ad applicare al ricorrente una disciplina più favorevole, ma a chiarire il regime temporale applicabile. Il TAR osserva che, prima dell’abrogazione intervenuta con il decreto Salva Casa, il secondo periodo dell’art. 32, comma 3, del D.P.R. 380/2001 riconduceva comunque alla categoria delle variazioni essenziali gli interventi difformi dal titolo edilizio realizzati su immobili sottoposti a vincolo, anche quando non rientranti nelle ipotesi tipizzate dal comma 1.
In sostanza, per il giudice, il caso resta regolato dal testo dell’art. 32, comma 3, vigente ratione temporis, cioè prima delle modifiche introdotte dal Salva Casa. Pertanto, il richiamo al Salva Casa non comporta l’applicazione di una disciplina più favorevole al ricorrente, ma serve al TAR per individuare il regime normativo applicabile.
Cambio d’uso da magazzino/stalla ad abitazione: è urbanisticamente rilevante?
La sentenza affronta anche il cambio di destinazione d’uso del piano terra dell’immobile principale.
Secondo gli atti richiamati dal TAR, il piano terra era originariamente destinato a magazzino/stalla, mentre successivamente risultava classificato come civile abitazione.
Per il giudice, il passaggio da una destinazione produttivo-agricola a una destinazione residenziale è urbanisticamente rilevante. Non si tratta di un intervento neutro, perché incide sul carico urbanistico e sull’assetto del territorio.
In assenza del necessario titolo edilizio e in presenza di una destinazione agricola dell’area, anche tale trasformazione è stata ritenuta illegittima.
Sono state respinte anche le censure relative al presunto difetto di motivazione dell’ordinanza. Il giudice ha ricordato che gli ordini di demolizione costituiscono atti vincolati: una volta accertata l’esistenza dell’abuso edilizio, l’amministrazione è tenuta ad adottare il provvedimento repressivo. Di conseguenza, è sufficiente che l’atto descriva le opere abusive e indichi le norme violate, senza necessità di ulteriori valutazioni discrezionali.
Parimenti infondata è stata ritenuta la doglianza relativa alla mancata comunicazione di avvio del procedimento. La giurisprudenza amministrativa consolidata afferma infatti che, nei procedimenti repressivi degli abusi edilizi, la comunicazione preventiva non è necessaria poiché si tratta di attività vincolata. In ogni caso, il ricorrente era stato più volte informato delle irregolarità riscontrate e aveva avuto la possibilità di fornire chiarimenti e documentazione.
Con un ulteriore ricorso, il ricorrente aveva impugnato anche una successiva nota comunale che lo invitava a dare esecuzione all’ordinanza di chiusura e sgombero dell’allevamento. Il Tribunale ha dichiarato tale ricorso inammissibile, rilevando che l’atto impugnato non introduceva alcuna nuova determinazione amministrativa ma si limitava a sollecitare l’adempimento di un provvedimento già adottato e pienamente efficace.
Anche sotto il profilo sostanziale, le censure sono state ritenute infondate. Il giudice ha chiarito che precedenti provvedimenti cautelari non avevano mai riconosciuto la legittimità delle opere contestate né avevano accertato la regolarità urbanistica dell’allevamento. Al contrario, dagli atti emergeva la persistente presenza di numerosi abusi edilizi e la mancanza dei necessari titoli autorizzativi.
In conclusione, il Tribunale ha ritenuto pienamente legittima l’azione amministrativa del Comune. È stato accertato che numerose opere erano state realizzate senza titolo o in difformità da quello rilasciato, che il cambio di destinazione d’uso era abusivo e che l’intera situazione risultava aggravata dalla presenza di vincoli paesaggistici. Per tali ragioni, il TAR ha respinto i ricorsi contro l’ordinanza di chiusura dell’attività e contro l’ordinanza di demolizione, mentre ha dichiarato inammissibile e comunque infondato il ricorso contro la successiva intimazione ad adempiere.
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