L’ente non qualificato può gestire l’indagine di mercato? Il parere del MIT

Procedure negoziate sottosoglia: l’ente non qualificato può gestire direttamente la fase che sta a monte della gara?

Nel sistema del nuovo Codice dei contratti pubblici, la qualificazione delle stazioni appaltanti non incide soltanto sulla fase finale di affidamento, ma si riflette sull’intero governo della procedura. È questa, in sintesi, la conclusione cui conduce il chiarimento reso dal MIT (parere 4184/2026) in risposta ad un quesito relativo alle procedure negoziate sottosoglia, con particolare riferimento alla pubblicazione dell’indagine di mercato e alla selezione degli operatori economici da invitare quando il Comune, privo della necessaria qualificazione, si avvale di una centrale di committenza qualificata.

La questione è tutt’altro che marginale. Nella prassi, infatti, non sono rari i casi in cui l’ente non qualificato ritiene di poter gestire direttamente la fase “a monte” della gara — pubblicazione dell’avviso di indagine di mercato, raccolta delle manifestazioni di interesse, selezione degli operatori — lasciando alla centrale di committenza solo la trasmissione degli inviti o la conduzione della successiva procedura negoziata. Il MIT, però, adotta una lettura rigorosa del sistema e chiarisce che, in assenza del livello di qualificazione richiesto, questa segmentazione non è ammissibile.

Il quesito: chi può gestire l’indagine di mercato?

Il dubbio interpretativo nasce in relazione alle procedure negoziate sottosoglia disciplinate dall’art. 50, comma 1, lettera e), del D.Lgs. 36/2023, nelle quali gli operatori economici da invitare sono individuati attraverso indagini di mercato o elenchi. Il dubbio è: nel caso di procedura affidata da un Comune non qualificato a una centrale di committenza qualificata, la fase di pubblicazione dell’indagine di mercato e di selezione degli operatori può restare in capo all’ente o deve essere interamente assorbita dalla centrale?

A prima vista, il dubbio potrebbe apparire giustificato dal fatto che l’indagine di mercato non costituisce ancora “gara” in senso stretto, ma una fase preliminare, ricognitiva e conoscitiva, finalizzata soltanto a raccogliere informazioni e candidature. Da qui l’idea, sostenuta talvolta nella prassi, che tale attività possa essere organizzata anche dal soggetto non qualificato, soprattutto se l’accordo con la centrale di committenza disciplina una ripartizione convenzionale delle attività.

Il quadro normativo: articoli 62 e 63 del Codice

La risposta ministeriale muove innanzitutto dal sistema della qualificazione previsto dal Codice.

L’art. 63, comma 3, del D.Lgs. 36/2023 stabilisce che ogni stazione appaltante o centrale di committenza può effettuare le procedure corrispondenti al livello di qualificazione posseduto e a quelli inferiori; per i livelli superiori, invece, trova applicazione l’art. 62, comma 6. Quest’ultima disposizione delimita il perimetro operativo delle stazioni appaltanti non qualificate. In particolare, esse possono procedere:

per forniture e servizi di importo pari o superiore a 140.000 euro;
per lavori di importo pari o inferiore a 500.000 euro;
solo ricorrendo a una centrale di committenza qualificata.

Il comma 6, lettera c), dell’art. 62 prevede inoltre una specifica possibilità operativa per i soggetti privi di qualificazione, consentendo loro di acquisire servizi e forniture di importo inferiore alla soglia europea o lavori di manutenzione ordinaria di importo inferiore a 1 milione di euro, ma soltanto utilizzando gli strumenti telematici di negoziazione messi a disposizione da centrali di committenza qualificate.

Sul piano della tipologia procedurale, il MIT richiama poi l’art. 50, comma 1, lettera e), secondo cui per servizi e forniture di importo pari o superiore a 140.000 euro e fino alle soglie europee si ricorre alla procedura negoziata senza bando, previa consultazione di almeno cinque operatori economici, ove esistenti, individuati mediante indagini di mercato o elenchi.

La risposta del MIT: non solo inviti e gara, ma anche indagine e selezione

Il punto decisivo della risposta ministeriale risiede nella valorizzazione della ratio del sistema di qualificazione. Secondo il MIT, la disciplina introdotta dal Codice mira a ridurre il numero dei centri di acquisto e a promuovere una pubblica amministrazione più qualificata, efficiente e professionalizzata. In quest’ottica, non sarebbe coerente consentire ad un ente privo del livello di qualificazione richiesto di trattenere per sé una parte sostanziale della procedura, demandando alla centrale soltanto l’ultima fase.

La conclusione è netta: se l’ente non possiede la qualifica necessaria per il livello della procedura da affidare, l’intera procedura deve essere gestita dalla centrale di committenza qualificata, comprese:

la pubblicazione dell’indagine di mercato;
la raccolta delle manifestazioni di interesse;
la selezione degli operatori economici da invitare;
l’invio degli inviti e la conduzione della procedura negoziata.

Non è quindi possibile distinguere, sul piano delle competenze, una fase “pre-gara” rimessa all’ente e una fase strettamente competitiva riservata alla centrale, almeno quando la mancanza di qualificazione dell’ente impone il ricorso al soggetto qualificato.

Perché l’indagine di mercato non può essere scorporata

Il MIT riconosce che l’indagine di mercato, secondo un orientamento giurisprudenziale consolidato, ha natura pre-gara, preparatoria e conoscitiva e non determina di per sé l’affidamento del contratto. Tuttavia, questo dato non basta a sottrarla al perimetro delle attività riservate al soggetto qualificato.

La ragione è che tale fase viene letta come parte integrante della progettazione tecnico-amministrativa della procedura, richiamando a questo proposito l’art. 63, comma 5, lettera a), del Codice. Si tratta di un passaggio importante, perché sposta il baricentro dell’analisi: non conta solo che l’indagine di mercato non sia ancora gara in senso stretto, ma che essa incida direttamente sulla costruzione e sull’impostazione della procedura di affidamento.

La scelta di pubblicare l’avviso, definire i criteri di selezione delle candidature, individuare i soggetti da invitare e stabilire il perimetro concorrenziale della negoziata non è, infatti, un’attività neutra o meramente materiale. È una funzione che attiene al disegno amministrativo della procedura e che, proprio per questo, il legislatore vuole affidare a soggetti dotati del livello di qualificazione richiesto.

Il limite dell’autonomia convenzionale tra ente e centrale

Il quesito posto al MIT richiama anche l’art. 1, comma 3, dell’Allegato II.1: nell’ambito dell’autonomia delle parti, pubblicazione dell’indagine, selezione degli operatori e inviti possono essere ripartiti tra ente e centrale mediante accordo o convenzione?

Anche sotto questo profilo, la risposta del MIT è chiara: l’autonomia organizzativa tra le parti non può spingersi fino a derogare al sistema legale delle competenze derivante dalla qualificazione. In altri termini, gli accordi tra ente e centrale possono disciplinare i rapporti operativi, i flussi documentali, i tempi, le responsabilità istruttorie e i supporti tecnici, ma non possono attribuire al soggetto non qualificato attività che la legge riconduce alla sfera di responsabilità del soggetto qualificato.

La convenzione, quindi, può regolare il come della collaborazione, ma non può alterare il chi è titolare delle fasi essenziali della procedura quando il Codice richiede la presenza della qualificazione.

Leggi l’approfondimento: Qualificazione stazioni appaltanti, cosa prevede il nuovo codice appalti

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