Silenzio PA nella sanatoria edilizia: quando vale come diniego?

Il Consiglio di Stato ribadisce in quali casi l’inerzia dell’amministrazione nella sanatoria edilizia non è un vuoto procedimentale, ma un vero e proprio provvedimento tacito di rigetto

La sentenza 2851 /2026 del Consiglio di Stato analizza la natura del silenzio dell’amministrazione nelle istanze di sanatoria edilizia e i limiti delle garanzie partecipative del privato. In particolare, viene in rilievo il rapporto tra procedimento amministrativo, obbligo di motivazione e verifica della cosiddetta “doppia conformità” richiesta per l’accertamento di conformità. La decisione consente di chiarire anche il ruolo della fiscalizzazione dell’abuso e l’incidenza di precedenti atti amministrativi sul successivo diniego di sanatoria.

Per poter godere della sanzione pecuniaria in sostituzione della demolizione, è necessario dimostrare che la demolizione potrebbe danneggiare la parte legale dell’edificio. Un software di calcolo strutturale completo e facile da usare può essere utile per effettuare analisi dettagliate sulla struttura e asseverare che la demolizione potrebbe ledere le parti conformi alla normativa dell’edificio.

Il caso

Il Comune adottava un’ordinanza di demolizione nei confronti dei proprietari dell’immobile e del soggetto che ne aveva la disponibilità, ritenendo che le opere realizzate fossero in difformità rispetto ai titoli edilizi.

Successivamente veniva presentata un’istanza di sanatoria. Nel 2018, l’Ufficio tecnico comunale disponeva l’acquisizione gratuita del bene al patrimonio dell’ente, ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. 380/2001; tale provvedimento veniva però annullato dal TAR Campania con una precedente sentenza.

In seguito, veniva depositata una nuova domanda di permesso di costruire in sanatoria ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. 380/2001, relativa alle stesse opere già oggetto dell’ordine di demolizione. Decorso inutilmente il termine previsto dalla legge, si formava un silenzio-rigetto, che veniva impugnato in primo grado, contestandone la legittimità sotto diversi profili.

Il TAR Campania respingeva il ricorso, rilevando che, secondo un orientamento giurisprudenziale consolidato, il procedimento di sanatoria non richiede la comunicazione del preavviso di rigetto e che il silenzio protratto oltre sessanta giorni equivale a un diniego impugnabile esclusivamente per ragioni sostanziali, ossia legate alla non sanabilità dell’abuso. Il giudice evidenziava inoltre che non risultava presentata alcuna istanza di fiscalizzazione dell’abuso e che l’intervento aveva determinato la realizzazione di nuovi volumi in area sottoposta a vincolo, in assenza della necessaria autorizzazione paesaggistica. Veniva altresì richiamato un precedente parere della Commissione edilizia che già aveva escluso la possibilità di ottenere tale autorizzazione.

Il TAR escludeva, infine, la fondatezza della censura di illegittimità derivata, osservando che l’annullamento del provvedimento di acquisizione gratuita non incideva sul diniego di sanatoria, trattandosi di atti tra loro autonomi e privi di rapporto di presupposizione.

Avverso tale decisione veniva proposto appello:

con il primo motivo si denunciava la violazione delle norme sul procedimento amministrativo, lamentando la mancata adozione di un provvedimento espresso e l’assenza delle garanzie partecipative, tra cui il preavviso di rigetto;
con il secondo motivo si deduceva l’erronea applicazione della normativa edilizia, sostenendo che l’intervento rientrasse nella parziale difformità e che fosse stata omessa la valutazione della possibilità di applicare la fiscalizzazione dell’abuso. Si contestava inoltre l’utilizzo, da parte del giudice di primo grado, di un parere risalente della Commissione edilizia, ritenuto non più attuale alla luce della successiva evoluzione della disciplina urbanistica e della nuova istanza presentata. Veniva altresì sostenuto che la sanatoria richiesta mirasse a ripristinare l’opera in conformità al titolo originario, con eventuali demolizioni necessarie, e che l’intervento fosse compatibile anche sotto il profilo paesaggistico;
con il terzo motivo si ribadiva la conformità urbanistica dell’intervento, evidenziando la disponibilità a eseguire ulteriori demolizioni per rientrare nei limiti volumetrici consentiti;
con il quarto motivo si prospettava un vizio di illegittimità derivata, sostenendo che l’annullamento di precedenti atti amministrativi dovesse riflettersi anche sui provvedimenti oggetto del presente giudizio.

Il Comune si costituiva in giudizio, eccependo l’infondatezza delle censure e, in via preliminare, la loro genericità.

Quando il silenzio dell’amministrazione equivale a diniego nella sanatoria edilizia?

L’appello è ritenuto infondato.

In primo luogo, viene respinta la censura relativa alla mancata comunicazione del preavviso di rigetto. Il giudice chiarisce che, in materia di sanatoria edilizia, ai sensi dell’art. 36, comma 3, del D.P.R. 380/2001, decorso il termine di sessanta giorni dalla presentazione dell’istanza senza che l’amministrazione si pronunci, si forma un silenzio-diniego tipico, previsto direttamente dalla legge. Tale silenzio ha valore di provvedimento tacito di rigetto e deve essere impugnato nei termini come un atto espresso.

Proprio in ragione della sua natura, esso non richiede motivazione né è soggetto alle ordinarie garanzie procedimentali. Non possono quindi essere dedotti vizi quali l’omessa comunicazione del preavviso di rigetto o altre irregolarità formali, poiché si tratta di un atto che si perfeziona automaticamente per effetto della legge e non all’esito di un procedimento amministrativo tradizionale. Ne consegue che l’unico profilo sindacabile riguarda la conformità urbanistico-edilizia dell’intervento, mentre restano irrilevanti le doglianze di carattere procedimentale.

La fiscalizzazione dell’abuso edilizio incide sulla sanatoria o opera solo nella fase esecutiva?

Con riguardo alla mancata valutazione dell’art. 34 del d.P.R. 380/2001, la giurisprudenza consolidata chiarisce che la cosiddetta fiscalizzazione dell’abuso edilizio rileva esclusivamente nella fase esecutiva dell’ordine di demolizione e non incide sulla legittimità del provvedimento repressivo relativo alle opere prive di titolo edilizio.

La disposizione ha natura eccezionale e derogatoria, sicché l’Amministrazione può valutarne l’applicazione solo in sede esecutiva e non già in una fase antecedente, e comunque unicamente a seguito di un puntuale accertamento tecnico che attesti l’impossibilità di procedere alla demolizione senza compromettere le parti legittimamente assentite dell’edificio.

Nel caso considerato, l’istanza di sanatoria era finalizzata esclusivamente all’accertamento di conformità e non si collocava nella fase esecutiva dell’ordine demolitorio; ne consegue che non sussisteva alcun obbligo per l’Amministrazione di attivare una autonoma valutazione ai sensi dell’art. 34.

La sanatoria edilizia può essere concessa in assenza di doppia conformità?

Viene inoltre esclusa la rilevanza di precedenti pareri tecnici risalenti nel tempo, in quanto privi di natura provvedimentale e comunque non decisivi ai fini della verifica della conformità urbanistica, che deve essere compiuta alla luce della disciplina vigente sia al momento della realizzazione dell’opera sia al momento della domanda. Parimenti irrilevante è il richiamo alla normativa sulla compatibilità paesaggistica, di cui al D.Lgs. 42/2004 che non può supplire alla mancanza del requisito fondamentale della doppia conformità.

Sotto questo profilo, il giudice ribadisce che l’accertamento di conformità richiede la cosiddetta doppia conformità, ossia la rispondenza dell’intervento sia alla disciplina urbanistica vigente al momento della realizzazione, sia a quella vigente al momento della richiesta di sanatoria. Nel caso concreto, tale requisito non è stato dimostrato. Non assume rilievo, inoltre, la disponibilità del privato a eseguire demolizioni o modifiche, poiché la valutazione deve riguardare l’opera così come effettivamente realizzata.

Viene anche esclusa la possibilità di qualificare l’intervento come ristrutturazione edilizia, in quanto esso ha comportato modifiche sostanziali, tra cui diversa localizzazione, alterazione della sagoma e aumento della volumetria, elementi incompatibili con tale categoria.

Infine, il giudice respinge anche la censura di illegittimità derivata, osservando che l’annullamento di un precedente provvedimento di acquisizione non incide né sull’ordine di demolizione né sulla valutazione della domanda di sanatoria, trattandosi di atti autonomi e privi di un rapporto di presupposizione.

Alla luce di tutte queste considerazioni, l’appello viene respinto.

Leggi l’approfondimento su Silenzio assenso e silenzio diniego: qual è la differenza?

Fonte: Read More