Terreno non coltivato: il Comune può comunque attribuirgli una destinazione agricola?

Il TAR Lombardia esamina i criteri che orientano la classificazione urbanistica dei suoli, tra tutela ambientale e potere di pianificazione comunale

La classificazione urbanistica di un terreno può diventare particolarmente controversa quando l’uso effettivo dell’area non coincide con la destinazione prevista dagli strumenti comunali. È il caso discusso da Tar Lombardia (sentenza n. 3552/2026) dei suoli rimasti incolti per lungo tempo, magari collocati vicino a zone produttive o infrastrutture, ma comunque inseriti in una pianificazione orientata anche alla tutela ambientale e al contenimento dell’espansione urbana.

In situazioni del genere, si intrecciano diversi interessi: le aspettative dei proprietari, le precedenti previsioni edificatorie, le caratteristiche concrete dei luoghi e gli obiettivi generali perseguiti dal Comune attraverso il PGT (piano di governo del territorio). Diventa quindi centrale comprendere quali margini di scelta abbia l’amministrazione e quali elementi possano essere valutati per attribuire o modificare la destinazione urbanistica di un’area.

Scopri come un software GIS con funzionalità di digital twin può supportare l’analisi del territorio e la valutazione delle scelte urbanistiche, migliorando la pianificazione e favorendo uno sviluppo urbano più sostenibile e condiviso.

Un’area non coltivata, non considerata produttiva, abbandonata o inserita in un contesto parzialmente urbanizzato può comunque essere classificata come agricola nell’ambito degli strumenti di pianificazione comunale?

Le ricorrenti  erano proprietarie di alcuni terreni ricompresi nel Piano di governo del territorio del 2017. Più in dettaglio, tali terreni erano compresi nell’ambito di trasformazione denominato “AT9 – Comparto produttivo di via ****”, nel quale era ammessa una determinata capacità edificatoria, con prevalente destinazione produttiva. Anche il precedente strumento urbanistico del 2011 aveva riconosciuto una funzione analoga, inserendo le aree nel polo industriale orientale del Comune.

Sulla base di queste previsioni, le proprietarie avevano avviato un lungo confronto con gli uffici comunali per rendere concretamente attuabile l’ambito. Nel corso degli anni erano state elaborate più ipotesi progettuali.

Il 12 aprile 2022 era stata presentata una proposta definitiva, che prevedeva la suddivisione dell’ambito in due parti per facilitare l’attuazione degli interventi. Nel luglio dello stesso anno si era svolto un ulteriore incontro tecnico per illustrare il masterplan.

Nel frattempo, però, il Comune aveva già avviato il procedimento per la revisione generale del PGT con deliberazione della Giunta comunale del 3 agosto 2021. Inoltre, il Documento di Piano era scaduto il 28 giugno 2022. Con una nota del 9 agosto 2022 l’Amministrazione aveva comunicato alle proprietarie la perdita di efficacia delle previsioni riguardanti gli ambiti di trasformazione, compreso l’AT9.

La proposta di nuova pianificazione depositata nell’agosto 2023 ridisegnava l’assetto della zona. I terreni delle ricorrenti venivano esclusi dal nuovo ambito produttivo “AT17 – Via ****” e classificati come zona A2, vale a dire come aree agricole dotate di valore ecologico e ambientale.

Le proprietarie presentarono osservazioni sia durante la Valutazione ambientale strategica sia successivamente all’adozione della variante, chiedendo che i terreni fossero nuovamente inseriti in un ambito di trasformazione produttivo. Il Comune respinse tali richieste in sede di approvazione definitiva del PGT, richiamando gli obiettivi di riduzione del consumo di suolo, la coerenza con gli strumenti regionali e metropolitani e l’inserimento dell’area nella Rete ecologica regionale.

Le proprietarie impugnarono quindi le deliberazioni di adozione e approvazione della variante, chiedendone l’annullamento nella parte relativa ai propri terreni. Domandarono inoltre il risarcimento del danno derivante dalla perdita della capacità edificatoria, dalla conseguente svalutazione delle aree e dal venir meno di una proposta di acquisto finalizzata alla realizzazione di un insediamento produttivo.

Le proprietarie sostenevano che la decisione comunale fosse irragionevole, contraddittoria e basata su un’istruttoria insufficiente

Con il primo motivo, a loro giudizio, il Comune non avrebbe considerato la reale conformazione territoriale e urbanistica dei terreni, i quali rappresentavano il naturale completamento di un vasto comparto industriale e avevano mantenuto una destinazione produttiva per molti anni.

Le ricorrenti evidenziavano che le aree si trovavano vicino all’autostrada A8 e in prossimità di insediamenti industriali. Proprio tale collocazione, secondo la loro prospettazione, le avrebbe rese poco adatte alla coltivazione, anche per la presenza di emissioni e infrastrutture, e maggiormente idonee ad accogliere attività produttive.

Veniva inoltre sottolineato che i terreni erano incolti da quasi vent’anni. Da questa circostanza le proprietarie ricavavano l’assenza di una reale vocazione agricola e, quindi, l’incoerenza della nuova classificazione.

Le ricorrenti contestavano anche una presunta disparità di trattamento. Il Comune aveva mantenuto la destinazione produttiva per altre aree libere o verdi comprese nel nuovo AT17 e per altre proprietà situate nello stesso contesto territoriale. Non sarebbe stata fornita, secondo il ricorso, una spiegazione adeguata delle ragioni per cui proprio i loro mappali erano stati esclusi.

Anche il riferimento alla riduzione del consumo di suolo veniva considerato generico. Secondo le proprietarie, il Comune non avrebbe effettuato una valutazione puntuale della domanda di nuovi insediamenti produttivi. La proposta di acquisto ricevuta da un operatore interessato a realizzare un’attività con possibili ricadute occupazionali dimostrava, a loro avviso, l’esistenza di un concreto interesse economico allo sviluppo dell’area.

Con il secondo motivo, le ricorrenti invocavano la tutela del legittimo affidamento e il principio di buona fede nei rapporti tra cittadini e pubblica amministrazione. Le prolungate interlocuzioni con gli uffici, la presentazione di più soluzioni progettuali e il raggiungimento di una fase avanzata del masterplan avrebbero generato una ragionevole aspettativa circa la futura attuazione dell’ambito produttivo.

In presenza di tale affidamento, il Comune avrebbe dovuto motivare in maniera specifica e rafforzata la scelta di modificare la destinazione urbanistica. Secondo le ricorrenti, invece, la variante aveva sacrificato la loro posizione senza considerare adeguatamente l’attività progettuale svolta e i rapporti intercorsi con l’Amministrazione.

Con il terzo motivo veniva contestata la motivazione utilizzata per respingere le osservazioni. Il Comune aveva sostenuto che il loro accoglimento avrebbe richiesto una revisione delle previsioni della variante e delle valutazioni sul consumo di suolo e sul carico insediativo già esaminate nella VAS e dagli enti sovraordinati.

Secondo le proprietarie, questa motivazione contrastava con la disciplina regionale sul procedimento di approvazione del PGT. La legge consente infatti al Comune di modificare il piano adottato proprio in conseguenza delle osservazioni ricevute. La necessità di acquisire nuovi pareri o di aggiornare alcune valutazioni non poteva quindi essere utilizzata come ragione per respingere le richieste senza esaminarle realmente nel merito.

Infine, veniva proposta una domanda risarcitoria. Il danno sarebbe consistito nella perdita di valore dei terreni, nell’impossibilità di realizzare il progetto produttivo e nel venir meno della possibilità di vendita delle aree a un operatore economico interessato.

Il Comune sosteneva la piena legittimità della scelta pianificatoria

L’Amministrazione richiamava, anzitutto, l’ampia discrezionalità riconosciuta ai Comuni nella disciplina urbanistica del territorio. La pianificazione non si limita a stabilire dove sia possibile edificare, ma deve individuare un equilibrio complessivo tra sviluppo economico, tutela ambientale, qualità della vita, infrastrutture, spazi liberi e contenimento dell’espansione urbana.

La destinazione agricola attribuita ai terreni non era finalizzata soltanto alla coltivazione. L’area ricadeva negli elementi di primo livello della Rete ecologica regionale ed era stata inserita nella Rete ecologica comunale. La sua conservazione come spazio non edificato era ritenuta funzionale alla connessione tra corridoi ecologici, alla tutela della biodiversità, alla mitigazione dell’isola di calore e al mantenimento di una continuità verde in un territorio già fortemente urbanizzato.

La scelta era stata inoltre esaminata positivamente nell’ambito dello screening di incidenza ambientale, con il coinvolgimento dell’ente gestore del sito di interesse comunitario e della Città Metropolitana. Secondo il Comune, tali valutazioni confermavano la coerenza della classificazione agricolo-ecologica con gli strumenti sovraordinati.

Il fatto che i terreni fossero incolti non impediva la loro classificazione agricola. La zona A2 non era stata individuata allo scopo di promuovere necessariamente la coltivazione, ma per garantire una funzione ecologica, ambientale e di contenimento urbanistico.

La vicinanza all’autostrada e agli insediamenti produttivi non costituiva, secondo l’Amministrazione, una ragione per consentire nuove edificazioni. Al contrario, poteva rendere ancora più utile la presenza di una fascia verde con funzione di separazione, mitigazione e compensazione tra infrastrutture, attività industriali e altre parti del territorio.

Quanto al confronto con il nuovo AT17, il Comune sosteneva che le situazioni non fossero identiche. L’ambito produttivo conservato era maggiormente collegato al tessuto industriale consolidato e interferiva in misura minore con i corridoi ecologici. I terreni delle ricorrenti, invece, presentavano una sovrapposizione più diretta con gli elementi principali della rete ecologica.

La riclassificazione contribuiva inoltre al raggiungimento degli obiettivi di riduzione del consumo di suolo previsti dalla legislazione regionale, dal Piano territoriale regionale e dal Piano territoriale metropolitano. Il Comune aveva quindi compiuto una scelta inserita in una strategia generale, non una decisione isolata riguardante esclusivamente le proprietà delle ricorrenti.

Sul legittimo affidamento, l’Amministrazione osservava che non erano stati approvati piani attuativi, non era stata sottoscritta alcuna convenzione urbanistica e non erano stati rilasciati titoli edilizi. Le interlocuzioni con gli uffici e la presentazione del masterplan appartenevano a una fase preparatoria e collaborativa, priva di effetti vincolanti.

Inoltre, il procedimento di revisione del PGT era iniziato prima della presentazione della proposta definitiva del 12 aprile 2022. Le proprietarie erano pertanto consapevoli che la disciplina urbanistica fosse in corso di modifica. La successiva comunicazione della scadenza del Documento di Piano aveva ulteriormente escluso la possibilità di fare affidamento sulla stabilità della precedente destinazione.

Infine, il Comune sosteneva che le osservazioni dei privati rappresentassero un contributo partecipativo, ma non attribuissero un diritto al loro accoglimento. I pareri degli enti sovraordinati avevano valutato positivamente la soluzione adottata dal Comune, ossia il mantenimento dell’area libera e agricola, e non tutte le diverse alternative astrattamente ipotizzabili.

Tar Lombardia: la destinazione agricola di un’area non presuppone l’effettiva coltivazione del fondo, potendo il Comune legittimamente perseguire finalità di tutela ambientale, contenimento del consumo di suolo e riequilibrio urbanistico, salvo manifeste illogicità o travisamenti

Il TAR ha ritenuto legittime le scelte del Comune.

Il Tribunale ha ricordato che la pianificazione urbanistica è caratterizzata da una discrezionalità particolarmente ampia:

il giudice può intervenire soltanto quando la decisione risulti manifestamente illogica, arbitraria, contraddittoria oppure basata su un evidente errore nella ricostruzione dei fatti;
non può invece sostituire una propria valutazione di opportunità a quella compiuta dall’Amministrazione.

Nel caso esaminato, la classificazione dei terreni come zona A2 era sostenuta da più elementi: l’inserimento nella Rete ecologica regionale, gli obiettivi della Rete ecologica comunale, la necessità di mantenere corridoi verdi, la tutela della biodiversità, la mitigazione ambientale, l’esito positivo delle valutazioni di incidenza e il contenimento del consumo di suolo. Non emergeva quindi una scelta irrazionale o priva di istruttoria.

La questione decisiva dei terreni incolti

Il TAR ha escluso che il mancato utilizzo agricolo dei terreni potesse rendere illegittima la classificazione:

la destinazione a zona agricola di una determinata area non presuppone necessariamente che essa sia utilizzata per colture tipiche o possegga le caratteristiche per una simile utilizzazione, trattandosi di una scelta, tipicamente e ampiamente discrezionale, con la quale l’Amministrazione comunale ben può avere interesse a tutelare e salvaguardare il paesaggio o a conservare valori naturalistici ovvero a decongestionare o contenere l’espansione dell’aggregato urbano

Una zona può essere quindi qualificata urbanisticamente come agricola anche quando il terreno non è coltivato, è incolto da molti anni o non presenta una particolare capacità produttiva agricola. La destinazione agricola, nel diritto urbanistico, può avere un significato più ampio rispetto alla mera attività di coltivazione.

Il Comune può utilizzare tale classificazione per impedire nuovi insediamenti residenziali o produttivi, conservare porzioni di territorio non edificate, proteggere valori naturalistici e paesaggistici, ridurre la pressione urbanistica e mantenere un rapporto equilibrato tra costruito e spazi liberi.

Nel caso concreto, la zona A2 non aveva quindi lo scopo principale di trasformare i terreni in superfici coltivate. La sua funzione era soprattutto ecologica e territoriale: mantenere una continuità ambientale e creare un elemento di riequilibrio all’interno di un Comune nel quale una parte molto elevata del territorio risultava già urbanizzata.

Anche la vicinanza all’autostrada e alle aree industriali non rendeva contraddittoria la decisione. Secondo il TAR, proprio in prossimità di infrastrutture e comparti produttivi può essere ragionevole prevedere aree non edificabili che funzionino come fasce di separazione o “cuscinetto”, capaci di alleggerire il carico urbanistico e di migliorare il bilancio ambientale.

Scelte urbanistiche diverse per terreni simili o confinanti

Il Tribunale ha respinto anche la censura di disparità di trattamento. In materia urbanistica non è sufficiente confrontare due terreni vicini o apparentemente simili. Ogni area deve essere valutata in relazione alla propria collocazione e al disegno complessivo del piano. Il nuovo AT17 risultava più direttamente collegato al tessuto produttivo esistente, mentre i terreni delle ricorrenti interferivano maggiormente con la rete ecologica.

La precedente destinazione edificatoria non impediva al Comune di effettuare una scelta diversa e peggiorativa per i proprietari. Le previsioni urbanistiche non attribuiscono, di regola, un diritto alla loro conservazione. L’interesse privato al mantenimento della capacità edificatoria può essere sacrificato quando il nuovo piano persegua finalità pubbliche legittime, come la protezione ambientale e la riduzione del consumo di suolo.

Quanto al legittimo affidamento

il TAR ha ritenuto che le proprietarie non avessero acquisito una posizione qualificata. Non vi erano una convenzione urbanistica già stipulata, un piano attuativo approvato, un titolo edilizio o un altro provvedimento capace di consolidare il diritto all’edificazione.

Il masterplan e gli incontri con gli uffici erano attività preparatorie, che non obbligavano il Comune a confermare la precedente disciplina. Inoltre, la proposta definitiva era stata depositata quando il procedimento di revisione del PGT era già iniziato. Le ricorrenti non potevano quindi ignorare che l’assetto urbanistico fosse suscettibile di cambiamento.

Per le stesse ragioni, il Comune non era tenuto a fornire una motivazione rafforzata. Era sufficiente che la nuova destinazione trovasse giustificazione negli obiettivi generali della variante, come effettivamente avvenuto.

Il TAR ha considerato adeguata anche la motivazione con cui erano state respinte le osservazioni. Il Comune non si era limitato a richiamare le difficoltà procedimentali derivanti da un’eventuale modifica del piano, ma aveva indicato ragioni sostanziali: la riduzione del consumo di suolo, la tutela della rete ecologica e la conformità agli strumenti regionali e metropolitani.

La normativa regionale attribuisce al Comune il potere di modificare il piano in conseguenza delle osservazioni, ma non impone di accoglierle. L’Amministrazione può respingerle quando risultino incompatibili con gli obiettivi strategici prescelti.

Infine, il TAR ha rigettato la domanda di risarcimento. Poiché gli atti urbanistici sono stati ritenuti legittimi e non era configurabile un affidamento qualificato, mancavano i presupposti della responsabilità dell’Amministrazione. La diminuzione del valore dei terreni e la perdita delle opportunità economiche rappresentavano, nel caso concreto, una conseguenza dell’esercizio legittimo del potere di pianificazione.

Il ricorso è stato pertanto respinto in tutte le sue parti.

Approfondimenti

Per approfondire il tema, leggi l’articolo dedicato a Piani urbanistici: cosa sono e come funzionano?

Scopri come un software GIS con funzionalità di digital twin può supportare l’analisi del territorio e la valutazione delle scelte urbanistiche, migliorando la pianificazione e favorendo uno sviluppo urbano più sostenibile e condiviso.

Fonte: Read More