Supporto alle Stazioni Appaltanti non qualificate: ammessi solo i rimborsi spesa, vietati i compensi onerosi

Una S.A. qualificata può svolgere le attività di appalto a titolo oneroso o è una prestazione da svolgere a titolo gratuito? Il MIT fa chiarezza

Il sistema di qualificazione delle Stazioni Appaltanti, pilastro del Nuovo Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 36/2023), ha imposto alle amministrazioni non qualificate l’obbligo di rivolgersi a Stazioni Appaltanti qualificate o Centrali di Committenza per le procedure di gara di valore superiore alle soglie previste dall’art. 62 e dall’Allegato II.4.

In questo mutato scenario normativo, è emerso un interrogativo per gli operatori del diritto e le pubbliche amministrazioni in merito alla natura dei rapporti economici tra l’ente delegante e l’ente delegato.

Nello specifico, è stato chiesto al MIT se la S.A. qualificata possa svolgere le attività di appalto a titolo oneroso, stabilendo dei corrispettivi parametrati alla complessità o all’importo delle opere, oppure se tale attività, in quanto imposta dalla legge, debba essere prestata a titolo gratuito.

Il quadro normativo e gli strumenti di cooperazione tra enti

Per dirimere la questione, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha fornito un parere illuminante (N. 3995) che ricostruisce la cornice giuridica entro cui devono muoversi le amministrazioni. L’articolo 62, comma 9, del Codice dei Contratti Pubblici pone la disciplina specifica dell’aggregazione delle committenze pubbliche, delineando sia i limiti di operatività delle stazioni appaltanti non qualificate, sia quelli delle stazioni appaltanti qualificate. Stabilisce, inoltre, che il ricorso alla stazione appaltante qualificata debba essere formalizzato attraverso specifici strumenti di cooperazione interistituzionale. Le amministrazioni possono ricorrere ad un accordo ai sensi dell’articolo 30 del D.Lgs. 267/2000, ad un accordo ex articolo 15 della Legge 241/1990, oppure a un’apposita convenzione.

Come precisato dalla giurisprudenza amministrativa, in particolare dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 9842 del 16 novembre 2023, le convenzioni stipulate ai sensi dell’art. 30 del TUEL rappresentano una specificazione soggettiva, rivolta agli enti locali, del più ampio genere degli accordi fra pubbliche amministrazioni disciplinati dall’art. 15 della Legge 241/1990, che ha invece una portata oggettiva e generale riguardante la funzione amministrativa in sé. Entrambe le norme richiedono di disciplinare i rapporti finanziari tra gli enti contraenti, ma pongono dei limiti stringenti.

Il principio di invarianza finanziaria e il mero ristoro delle spese

Il nodo centrale della risposta del MIT risiede nel principio di invarianza finanziaria, un cardine trasversale dell’azione amministrativa moderna. L’articolo 15, comma 2-bis, della Legge 241/1990 prescrive chiaramente che dall’attuazione degli accordi tra pubbliche amministrazioni non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato, e che le amministrazioni devono provvedervi con le risorse umane, strumentali e finanziarie già previste dalla legislazione vigente. Questo principio è stato pedissequamente recepito e rafforzato dall’articolo 228 del D.Lgs. 36/2023, il quale ribadisce la clausola di invarianza finanziaria per l’attuazione dell’intero Codice dei Contratti Pubblici.

Alla luce di queste disposizioni, il MIT chiarisce in modo inequivocabile che non è lecito per la S.A. qualificata richiedere un compenso oneroso, inteso come corrispettivo o aggio parametrato al valore dell’appalto o alla sua complessità. La giurisprudenza consolidata, che spazia dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea (sentenza 19/12/2012, causa C-159/11) al Consiglio di Stato (sentenza n. 1178 del 22/04/2015), fino ai recenti pareri dell’ANAC (parere FUNZ CONS 15/2024), ha statuito che gli accordi di cooperazione tra enti pubblici possono prevedere esclusivamente il mero ristoro delle spese effettivamente sostenute.

Pertanto, dovendo ex lege il comune remittente procedere secondo quanto indicato dall’art. 62, comma 9, del Codice unitamente alla stazione appaltante qualificata, in sede di redazione della convenzione o dell’accordo ex art. 15 della legge n. 241/1990 si procederà alla definizione del reciproco rapporto finanziario nei limiti precisati dalla legge, secondo l’interpretazione invalsa in giurisprudenza, nel rispetto della clausola di invarianza finanziaria.

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