Ristrutturazione demo-ricostruttiva: quando la preesistente consistenza sostituisce la fedele ricostruzione

Un edificio demolito può essere ricostruito come ristrutturazione edilizia anche con modifiche a sagoma, sedime o volumetria? Il Consiglio di Stato chiarisce il ruolo della “preesistente consistenza”

La distinzione tra nuova costruzione e ristrutturazione edilizia, in particolare nella forma “demo-ricostruttiva”, è stata oggetto di profonde modifiche normative e giurisprudenziali negli ultimi anni. La riforma normativa e le sentenze recenti del Consiglio di Stato hanno superato il precedente requisito della “fedele ricostruzione”, sostituendolo con il concetto di preesistente consistenza: ciò che conta non è replicare fedelmente il fabbricato originario, ma poterlo riconoscere e collegare all’edificio preesistente attraverso elementi oggettivi.

La pronuncia 499/2026 del Consiglio di Stato chiarisce come questi principi si applichino nel contesto di sanatoria edilizia e di interventi di demolizione e ricostruzione di manufatti preesistenti.

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Il caso

I ricorrenti avevano presentato una richiesta di sanatoria per una casetta prefabbricata in legno, costruita su un terreno di loro proprietà, in sostituzione di una vecchia baracca in legno ormai fatiscente. Il Comune, tuttavia, aveva negato la sanatoria, motivando il diniego con diverse ragioni: dalle ortofotocarte risultava che il preesistente edificio aveva dimensioni e posizione differenti e non era mai stato autorizzato; l’area, negli anni più recenti, appariva libera da costruzioni; l’intervento doveva quindi considerarsi una nuova costruzione, incompatibile con il regolamento urbanistico vigente; infine, l’edificio non poteva essere riconosciuto come pertinenziale ai sensi delle delibere comunali.

Il Tribunale amministrativo regionale, acquisendo ulteriori ortofotocarte e disponendo verificazioni sul posto, confermò il diniego. La motivazione principale era che la prova della data di costruzione della baracca originaria risultava labile e imprecisa; la demolizione della vecchia struttura aveva creato una soluzione di continuità, trasformando la nuova costruzione in un intervento ex novo; inoltre, la casetta era stata collocata su un’area libera da oltre un anno, rendendo inapplicabile l’istituto del recupero di un edificio preesistente.

I ricorrenti impugnarono questa decisione sostenendo che la baracca originaria risaliva a prima del 1967, epoca in cui non erano richiesti titoli edilizi, e che le ortofotocarte più recenti riflettevano proprio il momento in cui la vecchia baracca era stata demolita e stava venendo posizionata la nuova casetta. Secondo loro, l’intervento avrebbe dovuto essere qualificato come ristrutturazione demo-ricostruttiva, con modifiche alla sagoma e al sedime di un edificio legittimo preesistente. Inoltre, il periodo intercorso tra demolizione e ricostruzione era imputabile a cause straordinarie e non alla volontà dei ricorrenti. Essi contestavano anche alcune valutazioni errate delle ortofotocarte, in particolare la colorazione del terreno, che indicava aree di suolo consumato e non verde come sostenuto dalla perizia comunale.

Gli appellanti rilevarono infine che il TAR aveva omesso di pronunciarsi su alcune censure relative alla conformità del provvedimento al piano regolatore e alle norme urbanistiche locali. Il Comune, costituitosi in giudizio, confermò le proprie valutazioni difensive. Dopo le udienze, il ricorso è stato trattenuto in decisione in attesa della pronuncia finale.

Quando la ricostruzione di un edificio demolito si qualifica come ristrutturazione edilizia e non come nuova costruzione?

Il Collegio ritiene fondato l’appello.

Per quanto riguarda la prima questione, va osservato che l’edificio in questione risale a prima del 1° settembre 1967, data di entrata in vigore della legge n. 765/1967 che introdusse l’obbligo di licenza edilizia per tutte le costruzioni. Tale circostanza è stata ammessa dallo stesso Comune in una nota dell’11 maggio 2022, dove si riconosceva la presunta edificazione ante 1967, pur ritenendo non conforme lo stato attuale rispetto al manufatto originario. Pertanto, può attribuirsi valore confessorio alla dichiarazione dell’amministrazione riguardo alla data di costruzione dell’edificio, confermando che si tratta di un manufatto preesistente e legittimo.

L’errata valutazione della sentenza appellata, secondo cui il rudere avrebbe potuto trovarsi all’interno del centro abitato e soggetto a eventuale titolo edilizio, è da considerarsi infondata. La giurisprudenza stabilisce infatti che spetta al Comune dimostrare che un edificio fosse all’interno del centro urbano al momento della costruzione; la semplice presenza di altre costruzioni non basta a modificare il perimetro urbano.

Dall’esame della documentazione e delle verificazioni sul posto risulta quanto segue: negli anni ’50 l’area era libera; negli anni ’70 e ’80 vi sorgeva un piccolo edificio, accatastato solo nel 2011; negli anni successivi l’edificio fu ampliato e accanto fu costruita un’altra baracca poi demolita; nel giugno 2019 e 2020 l’area risultava libera; infine, nel dicembre 2020 la nuova costruzione era già realizzata, leggermente più grande e spostata di pochi decimetri rispetto all’area del vecchio edificio.

Alla luce di questi dati, occorre stabilire se la ricostruzione, con minime modifiche di sagoma e sedime, debba essere qualificata come ristrutturazione edilizia o come nuova costruzione.

La giurisprudenza e la normativa vigente chiariscono che:

inizialmente la ristrutturazione demoricostruttiva richiedeva la “fedele ricostruzione” di un edificio identico a quello preesistente;
successive modifiche legislative (D.Lgs. 301/2002, D.L. 69/2013 e L. 98/2013) hanno ampliato la nozione di ristrutturazione, includendo anche la ricostruzione di edifici demoliti o crollati, purché sia possibile accertarne la “preesistente consistenza”;
l’ulteriore modifica del 2020 ha precisato che è possibile demolire e ricostruire con diversa sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche, fermo restando il rispetto della volumetria complessiva e delle caratteristiche principali, anche in assenza di continuità temporale tra demolizione e ricostruzione.

Applicando questi principi al caso di specie, il manufatto oggetto di sanatoria è da qualificarsi come intervento di ristrutturazione edilizia, in quanto:

si tratta della ricostruzione di un edificio già esistente e demolito;
la volumetria e la sagoma sono sostanzialmente quelle originarie;
le modifiche apportate sono minime e coerenti con l’originaria consistenza;
il periodo tra demolizione e ricostruzione, compreso tra il 2019 e il 2020, non può considerarsi ostativo, considerando circostanze straordinarie (ad esempio emergenza sanitaria).

Di conseguenza, il diniego di sanatoria e l’ordinanza di demolizione risultano illegittimi, in quanto basati sull’errata qualificazione dell’intervento come nuova costruzione. Gli atti impugnati vanno quindi annullati e il Comune è tenuto a riesaminare la domanda di sanatoria tenendo conto dei principi richiamati.

Pertanto, il Consiglio di Stato accoglie l’appello, riforma la sentenza appellata e annulla gli atti impugnati.

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