Relazione paesaggistica incompleta: si può ignorare un bene storico vicino all’area d’intervento?
Il Consiglio di Stato chiarisce quali contenuti deve includere la relazione paesaggistica e come descrivere lo stato dei luoghi, il contesto e le emergenze locali
La relazione paesaggistica è uno degli elaborati centrali nei procedimenti che riguardano interventi da realizzare in aree sottoposte a tutela. La sua funzione non consiste soltanto nell’indicare il vincolo esistente, ma nel fornire all’amministrazione un quadro completo del contesto territoriale nel quale l’opera è destinata a inserirsi.
Per questo motivo, il documento deve descrivere in modo puntuale lo stato dei luoghi, le caratteristiche del paesaggio, le visuali rilevanti e la presenza di elementi di valore storico, architettonico, archeologico, naturalistico o identitario. Particolare attenzione deve essere riservata alle cosiddette emergenze locali, cioè a quei beni e caratteri del territorio che contribuiscono a definirne l’identità e che potrebbero subire interferenze visive o percettive a seguito della realizzazione dell’intervento.
Una relazione generica, limitata alla sola area materialmente occupata dall’opera, rischia di non rappresentare adeguatamente i rapporti tra il progetto e il paesaggio circostante. L’analisi deve invece estendersi a un ambito coerente con le dimensioni, la visibilità e le caratteristiche dell’intervento, utilizzando fotografie, planimetrie, coni visuali e simulazioni capaci di restituire una rappresentazione attendibile del contesto.
La corretta redazione della relazione paesaggistica assume quindi un ruolo determinante: consente agli enti competenti di valutare consapevolmente la compatibilità dell’opera e di individuare eventuali prescrizioni o misure di mitigazione realmente adeguate. A tal riguardo, è intervenuto il Consiglio di Stato (sentenza n. 4729/2026) con alcuni interessanti chiarimenti su come vada compilata una relazione paesaggistica completa.
Per predisporre un elaborato accurato, coerente con la normativa e completo di tutti gli elementi richiesti, può essere utile affidarsi a un software specifico per la compilazione della relazione paesaggistica, che ti consentirà di ottenere, con risparmio di tempo ed in maniera guidata, la documentazione per:
l’autorizzazione paesaggistica ordinaria ai sensi dell’art. 146 del D.Lgs. 42/04 (norma nazionale) e quella per le regioni Lazio, Friuli, Lombardia, Piemonte ed Umbria;
l’autorizzazione paesaggistica semplificata per gli interventi ricadenti nell’allegato B di cui al D.P.R. 31/2017.
Relazione paesaggistica: è legittimo omettere un oratorio storico vicino al sito di una nuova antenna?
La controversia riguarda l’autorizzazione rilasciata dal un Comune a una società di infrastrutture per le telecomunicazioni radiomobili, per la realizzazione di una stazione radio base. L’impianto, costituito da un’antenna alta circa trentaquattro metri, era previsto su un terreno classificato urbanisticamente come zona agricolo-paesaggistica e compreso nella fascia sottoposta a tutela paesaggistica per la presenza di un corso d’acqua.
La società aveva presentato l’istanza unica prevista dal Codice delle comunicazioni elettroniche, allegando anche la relazione paesaggistica necessaria per valutare la compatibilità dell’opera con il vincolo esistente. Nel corso della conferenza di servizi non era pervenuto, nei termini previsti, il parere della Soprintendenza. Il Comune aveva quindi rilasciato l’autorizzazione paesaggistica, prescrivendo quale misura di mitigazione la verniciatura dell’antenna in colore azzurro chiaro. Successivamente, era stata adottata la determinazione conclusiva favorevole della conferenza di servizi.
A poca distanza dal luogo scelto per l’installazione si trovava un antico oratorio. Si tratta di un edificio di particolare rilevanza storica e monumentale, costruito tra il VII e l’VIII secolo sui resti di un tempio romano e collocato in un’area interessata dalla presenza dell’antica via Annia, di una necropoli romana e dell’antico alveo di un fiume.
Un’associazione attiva nella tutela e valorizzazione del patrimonio storico, artistico e paesaggistico della frazione, aveva impugnato davanti al TAR sia l’autorizzazione paesaggistica sia la determinazione conclusiva della conferenza di servizi. L’associazione svolgeva, in particolare, attività di cura, apertura al pubblico e visita guidata dell’oratorio e riteneva che l’antenna potesse alterarne il contesto paesaggistico e la percezione visiva.
La censura principale dell’associazione riguardava l’incompletezza della relazione paesaggistica predisposta dalla società
Secondo l’associazione ricorrente, il documento aveva rappresentato l’area come un contesto antropizzato e già compromesso, concludendo che l’impatto dell’impianto sarebbe stato estremamente contenuto, ma aveva completamente omesso di menzionare l’esistenza dell’oratorio.
L’omissione non avrebbe riguardato un elemento secondario, bensì una delle principali emergenze storiche e monumentali del territorio. L’oratorio si trovava, secondo l’associazione, a poco più di cento metri dall’antenna e all’interno della medesima area sottoposta a tutela paesaggistica per la presenza dello corso d’acqua.
La relazione non avrebbe soltanto omesso una descrizione testuale della chiesa, ma avrebbe evitato di rappresentarla anche nella documentazione fotografica. La ricorrente sosteneva che le fotografie fossero state realizzate scegliendo accuratamente la posizione della fotocamera, il taglio delle immagini e i coni visuali, in modo da mostrare il sito dell’intervento senza rendere percepibile la vicina presenza dell’oratorio.
Secondo l’associazione, tale impostazione aveva impedito al Comune di effettuare una valutazione realmente completa. L’amministrazione avrebbe esaminato l’impatto dell’antenna sul corso d’acqua vincolato, ma non avrebbe potuto valutare il rapporto visivo e paesaggistico tra il nuovo manufatto, alto trentaquattro metri, e il complesso storico dell’oratorio.
La ricorrente richiamava in particolare l’articolo 2 dell’allegato al D.P.C.M. 12 dicembre 2005. La disposizione stabilisce che la relazione paesaggistica deve descrivere lo stato dei luoghi e dare conto dell’eventuale presenza di beni culturali. A suo giudizio, la norma non poteva essere interpretata come riferita esclusivamente ai beni materialmente collocati sul terreno occupato dall’intervento: dovevano essere considerate anche le emergenze storiche, monumentali e paesaggistiche presenti nell’area circostante, quando potenzialmente interessate dall’impatto visivo dell’opera.
A sostegno di questa interpretazione veniva richiamato anche il punto 3.2 del medesimo allegato, che richiede di rappresentare l’intervento all’interno di un “adeguato intorno”, determinato sulla base dei rapporti di intervisibilità. Pertanto, non sarebbe stata decisiva la mera distanza misurata in metri, ma la concreta possibilità che l’antenna e il bene culturale fossero percepibili insieme o che il nuovo manufatto interferisse con le visuali da e verso la chiesa.
La ricorrente contestava anche l’affermazione secondo cui tra i due manufatti vi sarebbero state abitazioni tali da impedire una significativa interferenza visiva. A suo avviso, l’oratorio e l’area dell’antenna erano separati essenzialmente dal corso d’acqua e da una porzione di terreno agricolo. Proprio la struttura aperta e rurale del paesaggio avrebbe reso particolarmente evidente la presenza di un’infrastruttura alta trentaquattro metri.
L’associazione sosteneva, infine, che il TAR avesse sostituito una propria valutazione a quella che avrebbe dovuto compiere l’amministrazione. Stabilendo direttamente che non vi fosse una significativa interferenza tra antenna e oratorio, il giudice di primo grado avrebbe effettuato una valutazione paesaggistica che non risultava, invece, essere stata eseguita nel procedimento amministrativo.
Il Comune chiedeva il rigetto dell’appello
Sosteneva, innanzitutto, che il vincolo paesaggistico rilevante nel procedimento fosse esclusivamente quello derivante dallo dal corso d’acqua. Si trattava della fascia di centocinquanta metri tutelata per legge dall’articolo 142 del Codice dei beni culturali e del paesaggio.
Secondo il Comune, la relazione paesaggistica aveva correttamente individuato tale vincolo e aveva esaminato la compatibilità dell’impianto con il contesto tutelato. Anche la prescrizione relativa alla colorazione azzurro chiaro dell’antenna era stata imposta allo scopo di attenuarne la percezione visiva.
L’amministrazione negava l’esistenza di una significativa interferenza tra l’antenna e l’oratorio. La chiesa si sarebbe trovata a oltre centocinquanta metri dall’impianto, sulla sponda opposta del corso d’acqua, e non sarebbe stata né confinante né direttamente prospiciente rispetto all’area interessata dai lavori. Tra i due manufatti vi sarebbero stati inoltre abitazioni, terreni e un traliccio elettrico preesistente, elementi che avrebbero già inciso sul paesaggio e ridotto il rapporto visivo diretto.
Il Comune evidenziava anche che l’area destinata all’antenna non era gravata da un vincolo indiretto imposto specificamente a tutela dell’oratorio. Mancava, quindi, una disposizione che individuasse coni visuali, distanze o prescrizioni particolari finalizzate alla conservazione delle visuali da e verso la chiesa.
Un ulteriore argomento riguardava la qualificazione giuridica dell’oratorio. Il provvedimento della Soprintendenza che lo aveva formalmente riconosciuto come bene di interesse culturale risaliva a un momento successivo sia al rilascio dell’autorizzazione sia alla sentenza di primo grado.
Il TAR aveva respinto il ricorso ritenendolo infondato
Secondo il giudice di primo grado, sull’area dell’intervento non esisteva un vincolo indiretto ai sensi dell’articolo 45 del Codice dei beni culturali, specificamente imposto per proteggere la Chiesa e il suo contesto. Di conseguenza, non vi sarebbe stato un obbligo formale di valutare il rapporto tra il nuovo impianto e l’Oratorio.
Il TAR aveva inoltre interpretato in senso restrittivo l’articolo 2 dell’allegato al D.P.C.M. 12 dicembre 2005. L’obbligo di indicare i beni culturali presenti nell’area vincolata sarebbe stato riferibile soltanto ai beni situati nella porzione direttamente interessata dall’intervento, e non a tutti quelli collocati, anche a una certa distanza, lungo l’estesa fascia di tutela del corso d’acqua.
Consiglio di Stato: la relazione paesaggistica deve rappresentare lo stato dei luoghi e le emergenze culturali presenti nell’adeguato intorno dell’intervento: la loro omissione determina un difetto di istruttoria dell’autorizzazione paesaggistica
I giudici di Palazzo Spada hanno riformato la sentenza del TAR, accogliendo l’appello dell’associazione.
Il giudice d’appello ha innanzitutto riconosciuto che l’oratorio rientra nella nozione di bene culturale, e in particolare di bene monumentale, prevista dall’articolo 10 del D.Lgs. 42/2004. La sua rilevanza non dipende soltanto dall’esistenza di un successivo provvedimento formale della Soprintendenza, ma dalle caratteristiche storiche e oggettive dell’immobile.
Il punto decisivo non era, pertanto, l’esistenza o meno di un vincolo indiretto. La questione consisteva nello stabilire se una relazione paesaggistica potesse considerarsi completa pur non menzionando un edificio storico situato a circa cento metri dall’intervento e ricadente nella medesima area paesaggisticamente tutelata.
Il Consiglio di Stato ha risposto negativamente:
– deve essere criticata l’interpretazione restrittiva data dalla sentenza all’art. 2 dell’allegato unico del d.p.c.m. del 12 dicembre 2005, che viene inteso “nel senso che il dovere di indicare il bene culturale presente nell’area vincolata concerne solo il caso in cui il bene stesso sia ubicato nella porzione dell’area vincolata direttamente interessata dall’intervento da assentire”
– una simile interpretazione risulta indebita sotto il profilo letterale e in palese contrasto con la finalità della norma che mira ad assicurare all’Amministrazione tutti gli elementi per la valutazione dell’impatto complessivo della nuova opera sull’area circostante e dunque anche sui beni culturali in essa presenti;
– significativo sul punto è in specie il successivo art. 3.2 del medesimo allegato unico, che impone di considerare un adeguato intorno, desunto dal rapporto di intervisibilità;
L’articolo 2 dell’allegato al D.P.C.M. 12 dicembre 2005 richiede che la relazione descriva lo stato dei luoghi e segnali l’eventuale presenza di beni culturali. La totale assenza di riferimenti all’oratorio ha privato l’amministrazione di un elemento indispensabile per valutare compiutamente l’inserimento dell’antenna nel contesto territoriale.
È stata quindi respinta l’interpretazione del TAR secondo cui la relazione dovrebbe considerare soltanto la porzione di terreno materialmente occupata dall’opera. La valutazione paesaggistica deve riguardare l’area circostante nel suo complesso, tenendo conto degli elementi che concorrono a formarne l’identità e la percezione.
Questa impostazione trova conferma nel punto 3.2 dell’allegato al D.P.C.M., che impone di rappresentare l’intervento all’interno di un “adeguato intorno”, individuato in funzione dell’intervisibilità. La relazione deve quindi estendere l’analisi sino alle parti del territorio dalle quali l’opera risulta visibile e ai beni con i quali può instaurarsi una relazione percettiva, visiva o paesaggistica.
Il Consiglio di Stato non ha stabilito definitivamente che l’antenna sia incompatibile con l’oratorio. Ha rilevato, invece, che tale compatibilità non era stata adeguatamente valutata, perché il bene culturale era stato completamente escluso dalla relazione e dall’istruttoria. L’amministrazione dovrà quindi riesaminare il progetto sulla base di una documentazione più completa.
Come deve essere redatta la relazione paesaggistica?
Dalla sentenza emerge che la relazione paesaggistica non può limitarsi a una descrizione generica del terreno sul quale sarà realizzata l’opera, né può esaurirsi nell’elencazione formale dei vincoli presenti nelle banche dati:
il documento deve contenere una rappresentazione reale e riconoscibile dello stato dei luoghi. Devono essere descritti la conformazione del territorio, il carattere agricolo o urbano dell’area, i corsi d’acqua, la vegetazione, gli edifici presenti, le infrastrutture esistenti e tutti gli elementi che concorrono a definire il paesaggio;
particolare attenzione deve essere riservata alle emergenze locali, vale a dire agli elementi di valore storico, archeologico, architettonico, monumentale, religioso, naturalistico o identitario presenti nel contesto. Nel caso esaminato, la chiesa costituiva un’emergenza locale che non poteva essere ignorata per il solo fatto di non trovarsi sul medesimo mappale dell’antenna;
la relazione deve inoltre individuare un adeguato ambito territoriale di analisi. Questo ambito non può essere definito sulla base di una distanza astratta e predeterminata, ma deve dipendere dalle caratteristiche dell’opera, dalla sua altezza, dalla morfologia del territorio e dai rapporti di intervisibilità. Un’antenna alta trentaquattro metri, collocata in un paesaggio agricolo prevalentemente aperto, richiede necessariamente un’analisi più estesa rispetto a un intervento di dimensioni ridotte o non visibile dall’esterno;
la documentazione fotografica deve essere completa e imparziale. Le fotografie devono essere riprese da punti di vista significativi, comprendendo le visuali da e verso i beni culturali, gli accessi principali, i percorsi pubblici e i luoghi dai quali l’opera sarà maggiormente percepibile. Non è sufficiente utilizzare inquadrature che mostrino soltanto il sito immediato, escludendo dal campo visivo gli elementi più rilevanti del paesaggio;
devono essere predisposti fotoinserimenti o simulazioni capaci di mostrare il rapporto tra l’opera progettata e l’intero contesto. Nel caso specifico, sarebbe stato necessario rappresentare l’antenna insieme all’Oratorio, verificando se e da quali punti i due manufatti potessero essere percepiti simultaneamente e in quale misura il nuovo impianto modificasse la lettura del complesso monumentale;
la relazione deve, infine, motivare puntualmente le conclusioni sulla compatibilità paesaggistica. Non è sufficiente affermare che il contesto è “antropizzato” o “già compromesso”. Occorre indicare quali elementi producano tale compromissione, quale sia il valore residuo del paesaggio, quali emergenze debbano essere preservate e in che modo le misure di mitigazione proposte siano concretamente idonee a ridurre l’impatto.
Approfondimenti
Per approfondire il tema, leggi gli articoli dedicati a Cos’è l’autorizzazione paesaggistica ordinaria?, Autorizzazione paesaggistica semplificata: tutto quello che c’è da sapere
Per predisporre un elaborato accurato, coerente con la normativa e completo di tutti gli elementi richiesti, può essere utile affidarsi a un software specifico per la compilazione della relazione paesaggistica, che ti consentirà di ottenere, con risparmio di tempo ed in maniera guidata, la documentazione per:
l’autorizzazione paesaggistica ordinaria ai sensi dell’art. 146 del D.Lgs. 42/04 (norma nazionale) e quella per le regioni Lazio, Friuli, Lombardia, Piemonte ed Umbria;
l’autorizzazione paesaggistica semplificata per gli interventi ricadenti nell’allegato B di cui al D.P.R. 31/2017.
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