Quando un materiale può essere qualificato come sottoprodotto?

Il Consiglio di Stato spiega quali requisiti devono essere soddisfatti affinché un materiale da lavorazione del marmo possa essere considerato “sottoprodotto” e non “rifiuto” ai fini del recupero ambientale

La sentenza del Consiglio di Stato n. 993/2026 affronta la corretta qualificazione dei materiali derivanti da processi produttivi e la loro utilizzabilità in interventi di ripristino ambientale.

Il nodo giuridico riguarda l’interpretazione dell’art. 184-bis del D.Lgs. 152/2006 (Testo Unico Ambientale) e, in particolare, la verifica concreta dei requisiti necessari affinché un materiale possa essere qualificato come “sottoprodotto” anziché “rifiuto”.

La controversia si inserisce nell’ambito di un più ampio intervento di chiusura e rinaturalizzazione di una ex discarica autorizzato ai sensi dell’art. 208 del medesimo decreto.

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Il caso

Una società proprietaria di un’area ha impugnato la sentenza del T.A.R., che aveva dichiarato in parte improcedibile e in parte respinto un primo ricorso, rigettando altresì tre ulteriori ricorsi riuniti. La vicenda riguarda un’area precedentemente utilizzata come discarica di materiali derivanti dalla lavorazione del marmo, per la quale la società aveva ottenuto l’approvazione del progetto di chiusura e ripristino ambientale, il permesso di costruire per gli interventi di recupero e l’autorizzazione alla gestione post-operativa e al monitoraggio ambientale.

Il permesso di costruire prevedeva il riempimento del sito con sottoprodotti e terre e rocce da scavo, imponendo per lo strato superficiale il rispetto dei limiti della colonna A della Tabella 1 dell’Allegato 5 al D.Lgs. 152/2006. A seguito di ritardi nella nomina del direttore delle operazioni e nell’approvazione del piano di monitoraggio, la conferenza di servizi ha stabilito l’uso esclusivo di materiali conformi alla colonna A, prescrizione contestata dalla società.

Nel frattempo, il Comune aveva qualificato come rifiuti i materiali stoccati, ordinandone la rimozione e sospendendo gli interventi, ritenuti difformi dal titolo edilizio per non conformità ai limiti richiesti; anche questi provvedimenti sono stati impugnati dalla società.

Il T.A.R., riuniti i giudizi, ha dichiarato improcedibile una domanda e respinto le altre, ritenendo che i materiali non soddisfacessero i requisiti dell’art. 184-bis del D.Lgs. 152/2006 per essere considerati “sottoprodotti” e dovessero quindi essere qualificati come rifiuti, con conseguente impossibilità di impiego nei lavori di recupero ambientale. In particolare, il giudice ha evidenziato che i materiali superavano le concentrazioni soglia della colonna A della Tabella 1, Allegato 5, previste in base alla destinazione urbanistica dell’area, qualificata come zona agricola destinata al recupero ambientale. Le contestazioni della società sulle presunte imprecisioni delle analisi tecniche sono state giudicate generiche e insufficienti a smentire gli accertamenti dell’Agenzia ambientale.

Il T.A.R. ha inoltre rilevato la mancanza del requisito secondo cui i materiali possano essere utilizzati direttamente senza trattamenti diversi dalla normale pratica industriale. Non essendo soddisfatti tutti i criteri previsti dalla normativa, i materiali sono stati qualificati come rifiuti e dichiarati inutilizzabili per la rinaturalizzazione dell’area.

La società appellante contesta la sentenza di primo grado, ritenendo che il giudice abbia commesso diversi errori:

travisamento dei provvedimenti autorizzativi: il giudice avrebbe interpretato erroneamente i titoli autorizzativi, ritenendo che i materiali da utilizzare dovessero rispettare i limiti più restrittivi della colonna A della normativa ambientale, mentre in realtà ciò non risulta dai provvedimenti;
qualificazione dei materiali: il giudice avrebbe affermato che i materiali impiegati dalla società non potessero essere considerati sottoprodotti per mancanza del requisito del “riutilizzo certo”, mentre l’appellante sostiene che il riutilizzo era garantito in relazione ai processi industriali autorizzati e alla destinazione prevista dall’autorizzazione;
motivazione della sentenza: la società sostiene che la sentenza fosse immotivata o apparente, in quanto:

le contestazioni sulla presunta contaminazione dei materiali erano state dettagliatamente documentate;
la destinazione urbanistica della zona non coincide con le classificazioni utilizzate dal giudice;
il giudice avrebbe applicato in modo automatico valori di concentrazione non pertinenti a tutti i materiali;

violazione del principio dispositivo: il giudice avrebbe oltrepassato il tema della controversia, integrando la motivazione dei provvedimenti amministrativi e omettendo di pronunciarsi su questioni essenziali, come la possibilità di riutilizzo dei materiali qualificati come sottoprodotti;
errata applicazione dei valori soglia: l’appellante evidenzia che i titoli autorizzativi prevedevano l’utilizzo di materiali conformi alla colonna B per la maggior parte delle operazioni, mentre la colonna A era richiesta solo per la porzione superficiale dell’area da ripristinare;
richieste risarcitorie: la società ha richiesto anche il risarcimento dei danni derivanti dall’ordinanza di rimozione dei materiali e dalla sospensione dei lavori, sostenendo che gli atti amministrativi abbiano ignorato elementi istruttori e documentazione presentata;
procedimento istruttorio: il giudice di appello ha disposto una verificazione tecnica per chiarire:

se i materiali stoccati presso lo stabilimento della società siano sottoprodotti o rifiuti;
se rispettino i limiti di concentrazione della colonna A o della colonna B;

La relazione finale ha concluso che, in generale, i materiali soddisfano i requisiti per essere considerati sottoprodotti, ma non rispondono ai limiti della colonna A per l’uso specifico previsto nell’intervento, pur rispettando quelli della colonna B;
posizioni delle parti: l’Agenzia ambientale e il Comune hanno chiesto il rigetto dell’appello, mentre la società ha sollevato contestazioni procedurali sulla verificazione e ha ribadito il proprio interesse, anche in relazione alla richiesta di risarcimento dei danni.

Quando un materiale è rifiuto e quando sottoprodotto?

La controversia riguarda la qualificazione del materiale stoccato dalla società appellante e destinato al riempimento di un’ex cava, che l’amministrazione aveva ritenuto “rifiuto” e non “sottoprodotto”, sulla base del presunto superamento dei limiti di contaminazione previsti per la colonna A, Tabella 1, Allegato 5, Parte IV, del D.Lgs. n. 152/2006.

Il Collegio ha ritenuto procedibile l’appello, nonostante provvedimenti sopravvenuti, poiché la società aveva impugnato tali atti con ricorso straordinario al Capo dello Stato e formulato una domanda risarcitoria, mantenendo l’interesse alla verifica della legittimità degli atti sotto il profilo del risarcimento. Non si è riscontrata violazione del contraddittorio nella fase di verificazione tecnica, in quanto il verificatore può precisare le proprie conclusioni in relazione alle osservazioni dei tecnici delle parti, anche se in una prima fase aveva considerato il materiale conforme ai requisiti generali dei sottoprodotti. Nel merito, il Collegio ha ritenuto infondato il ricorso, rilevando che la determinazione della Provincia, che approva il progetto di chiusura e ripristino ambientale, stabilisce chiaramente che il materiale da utilizzare deve rispettare i limiti della Tabella 1, Allegato 5, Parte IV, del D.Lgs. n. 152/2006, in base alla classificazione urbanistica dell’area, escludendo la necessità di far riferimento al D.Lgs. n. 36/2006.

L’area è destinata a “Cave e siti di discarica dismessi di recupero ambientale” con prevalente funzione agricola, e per tale destinazione i limiti dei materiali per la rinaturalizzazione devono essere individuati secondo la colonna A, destinata a verde pubblico e privato residenziale. Le contestazioni della società in merito alla scelta della colonna A sono state ritenute generiche e prive di fondamento. In merito alle concentrazioni di contaminazione, il verificatore tecnico ha concluso che il materiale non rispetta i limiti della colonna A, pur rientrando nei parametri della colonna B, prevista per aree a uso commerciale e industriale, confermando così che il materiale destinato alla rinaturalizzazione dell’area non soddisfa i requisiti della colonna A, pur risultando idoneo secondo la colonna B.

Il secondo motivo di appello è inammissibile per difetto di interesse e, comunque, infondato.

Ai sensi dell’art. 184-bis, comma 1, del D.Lgs. n. 152/2006:

È un sottoprodotto e non un rifiuto ai sensi dell’articolo 183, comma 1, lettera a), qualsiasi sostanza od oggetto che soddisfa tutte le seguenti condizioni:
a) la sostanza o l’oggetto è originato da un processo di produzione, di cui costituisce parte integrante, e il cui scopo primario non è la produzione di tale sostanza od oggetto;
b) è certo che la sostanza o l’oggetto sarà utilizzato, nel corso dello stesso o di un successivo processo di produzione o di utilizzazione, da parte del produttore o di terzi;
c) la sostanza o l’oggetto può essere utilizzato direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale;
d) l’ulteriore utilizzo è legale, ossia la sostanza o l’oggetto soddisfa, per l’utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell’ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o la salute umana”.

Nel caso in esame, il verificatore ha accertato che il materiale individuato dalla società per la rinaturalizzazione dell’area non soddisfa il requisito della lettera b), in quanto non rispetta i parametri della colonna A, Tabella 1, Allegato 5, Parte IV del decreto, e quindi non è certo il suo utilizzo nella destinazione specifica.

Il Collegio ha precisato che la qualificazione di sottoprodotto deve essere valutata concretamente, in relazione alla destinazione effettiva e certa del materiale, e non in astratto: il fatto che il materiale potesse essere impiegato per altri scopi non garantisce la “certezza” del riutilizzo, che nel caso specifico riguarda esclusivamente la cava destinata alla rinaturalizzazione. Inoltre, la società non contesta che la destinazione finale del materiale fosse proprio la rinaturalizzazione dell’area, ma la verificazione ha confermato che il materiale non era idoneo a tale scopo, poiché non conforme ai limiti di concentrazione fissati dalla colonna A, Tabella 1, Allegato 5, Parte IV del D.Lgs. n. 152/2006.

Il terzo motivo di appello è infondato: la società contestava la non conformità del materiale destinato alla rinaturalizzazione dell’area, sostenendo che fosse compatibile con i parametri della colonna A, Tabella 1, Allegato 5, Parte IV, D.Lgs. n. 152/2006. Tuttavia, come già evidenziato dal verificatore, il materiale non rispetta tali parametri ed è conforme solo a quelli della colonna B. Analogamente, vanno respinte le censure relative all’ordinanza di rimozione dei rifiuti n. 16/2022, che aveva ritenuto gli inerti stoccati non qualificabili come sottoprodotti per la mancanza del requisito del “riutilizzo certo” di cui all’art. 184-bis, comma 1, lett. b), poiché il materiale, pur potendo astrattamente essere considerato sottoprodotto, non soddisfa tutti i requisiti del decreto se si considera la sua destinazione concreta al riempimento della cava: non è quindi possibile attribuire certezza del riutilizzo, requisito essenziale per la qualifica.

L’ordinanza evidenzia, inoltre, che dal deposito del materiale non sono state avviate operazioni di recupero per oltre 180 giorni, confermando l’inadeguatezza della destinazione intermedia e la mancanza della certezza del riutilizzo. La società stessa riconosceva come destinazione finale la rinaturalizzazione della cava e sosteneva che il materiale fosse idoneo a tale scopo, ma la verifica tecnica ha accertato la non conformità rispetto ai limiti di concentrazione fissati dalla colonna A. Di conseguenza, tutte le censure dell’appellante risultano infondate, così come non sussistono presupposti di responsabilità della pubblica amministrazione per danni.

In conclusione, la qualificazione di un materiale come “sottoprodotto” ai sensi dell’art. 184-bis D.Lgs. 152/2006 richiede la sussistenza contestuale di tutti i requisiti normativi; pertanto, l’appello è infondato e viene respinto.

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