Proroga tecnica: cosa sapere sull’istituto previsto dal Codice Appalti

Cos’è la proroga tecnica, quando è prevista dal Codice Appalti, perché è diversa dall’opzione di proroga

La proroga tecnica rappresenta uno strumento normativo eccezionale nel quadro del nuovo Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023), volto a garantire la continuità di prestazioni essenziali della Pubblica Amministrazione alla conclusione di un contratto pubblico.

Si tratta di una misura temporanea e strettamente funzionale, disciplinata dal comma 11 dell’articolo 120, che consente di estendere il contratto con l’operatore uscente solo in presenza di ritardi oggettivi e insuperabili nella conclusione della nuova procedura, e solo quando l’interruzione della prestazione possa arrecare pericolo per persone, danno all’interesse pubblico o rischi per igiene e sicurezza.

Analizziamo i dettagli.

Che cos’è la proroga tecnica nuovo codice appalti?

La proroga tecnica (o proroga funzionale) è l’eccezione al divieto generale di estensione contrattuale ed è considerato un istituto temporaneo, essendo uno strumento volto esclusivamente ad assicurare una data prestazione in favore della Pubblica amministrazione, nelle more dell’espletamento di una nuova procedura di gara.

È ammessa solo nei casi in cui, per ragioni oggettive estranee all’amministrazione, vi sia l’effettiva necessità di assicurare il servizio nelle more dell’espletamento di una nuova procedura di gara. L’utilizzo reiterato della proroga tecnica, che si traduce in una fattispecie di affidamento senza gara, comporta la violazione dei principi di libera concorrenza e di parità di trattamento.

Il Codice appalti dedica alla proroga tecnica il comma 11 dell’articolo 120.

Proroga tecnica: quando è possibile?

Il comma 11 dell’articolo 120 consente di prorogare il contratto con l’appaltatore uscente solo se ricorrono casi eccezionali ne quali risultino ritardi oggettivi ed insuperabili nella conclusione della procedura di affidamento del contratto qualora l’interruzione delle prestazioni possa generare:

situazioni di pericolo per persone, animali, cose;
igiene pubblica;
grave danno all’interesse pubblico provocato proprio dal ritardo.

Inoltre, la norma “chiude” lo spazio negoziale: in proroga tecnica l’operatore è tenuto a proseguire ai prezzi, patti e condizioni del contratto.

Proroga tecnica e opzione di proroga: le differenze

L’art. 120 del Codice è costruito in coerenza con l’impostazione eurounitaria sulle modifiche in corso di validità del contratto: la Direttiva 2014/24/UE, art. 72 ammette modifiche senza nuova procedura, tra cui quelle previste ex ante in clausole chiare (anche opzioni) e, in casi tipizzati, per lavori/servizi/forniture supplementari o per circostanze imprevedibili, con limiti e presidi di trasparenza (pubblicazione di avviso per talune ipotesi).

Dentro questa architettura, il legislatore nazionale distingue nettamente:

opzione di proroga (art. 120, co. 10): è una proroga “fisiologica”, programmata e “messa a gara” fin dall’inizio (documenti di gara), con disciplina dei corrispettivi e delle condizioni di esecuzione; nel caso in cui nel bando e nei documenti di gara iniziali sia prevista un’opzione di proroga il contraente originario è tenuto a eseguire le prestazioni contrattuali ai prezzi, patti e condizioni stabiliti nel contratto o, se previsto nei documenti di gara, alle condizioni di mercato ove più favorevoli per la stazione appaltante;
proroga tecnica (art. 120, co. 11): è una proroga “patologica” ed eccezionale, ammessa solo per evitare vuoti di tutela dell’interesse pubblico quando, pur essendo stata avviata una nuova procedura, si verificano ritardi oggettivi e insuperabili nella sua conclusione e l’interruzione della prestazione genererebbe pericolo o grave danno.

Questa distinzione non è meramente nominale: ha conseguenze dirette su presupposti, onere motivazionale, durata, rischio di elusione della concorrenza, calcolo del valore stimato, trasparenza e responsabilità.

Reiterazione e durata massima della proroga tecnica

La criticità applicativa tipica è la reiterazione: proroghe tecniche successive che, sommate, “normalizzano” l’uscita dal mercato.

Parere MIT 3014/2025: proroga tecnica nei documenti di gara?

Una stazione appaltantesi chiede se, nella predisposizione della documentazione di gara, una volta prevista la possibilità di ricorrere alla proroga tecnica, sia necessario stabilirne anche un limite massimo di durata (ad esempio sei mesi). Si domanda inoltre se, qualora venga fissato un limite temporale massimo — e quindi un importo stimabile — il valore economico della proroga tecnica debba essere computato ai fini della determinazione del valore complessivo

Il MIT, nel parere 3014/2025, chiarisce che nei documenti di gara può essere prevista “l’opzione di proroga” di cui al co. 10 dell’art. 120 del Codice, e, solo se prevista, determina la mera estensione della scadenza del contratto. Qualora esercitata dalla stazione appaltante, obbliga l’appaltatore ad eseguire le prestazioni contrattuali ai prezzi, patti e condizioni stabiliti dal contratto o, se invece specificamente previsto nei documenti di gara, alle condizioni di mercato ove più favorevoli per la stazione appaltante.

I limiti temporali sono quelli stabiliti nei documenti di gara. Diversamente la “proroga tecnica”, anch’essa determinante l’estensione della scadenza del contratto, la quale invece presuppone condizioni eccezionali non imputabili alla stazione appaltante per essere esercitata, come anche evidenziato dalla giurisprudenza (cfr sentenza del T.A.R. Emilia Romagna, Parma, 18 giugno 2024, n. 155).

Pertanto la proroga tecnica è ipotizzabile solo in via del tutto eccezionale ed è configurabile solo per esigenze di continuità dell’azione amministrativa, qualora, per ragioni obiettivamente non dipendenti dall’Amministrazione, vi sia l’effettiva necessità di assicurare provvisoriamente il servizio nelle more del reperimento di un nuovo contraente (cfr. Tar Campania sentenza n. 2200/2024, Tar Lazio, Roma, sez. III, sent. 24 marzo 2022, n. 3344).

In tale caso è consentita per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura. Ciò chiarito, la risposta alla prima domanda è negativa in quanto nei documenti di gara non va prevista la proroga tecnica di cui al comma 11 dell’art. 120. Di conseguenza la risposta alla seconda domanda è negativa.

Delibera ANAC 33/2024: natura distorsiva della reiterazione

Con la Delibera n. 33/2024 ANAC richiama espressamente la natura distorsiva della reiterazione stigmatizzando l’uso improprio della proroga tecnica come affidamento senza gara, in violazione dei principi concorrenziali. La proroga tecnica va gestita come evento critico e non come strumento ordinario di gestione del fabbisogno. Se diventa prevedibile, allora andava programmata (opzioni, accordi quadro, sistemi dinamici, ecc.) o gestita con strumenti procedurali alternativi leciti.

Delibera ANAC 576/1: inefficienze organizzative e ritardi istruttori non giustificano il ricorso alla proroga tecnica

Nel caso esaminato, relativo alla manutenzione di apparecchiature biomediche di un’azienda sanitaria, l’Autorità ha rilevato proroghe disposte senza base contrattuale e con efficacia retroattiva.
Le estensioni del contratto erano motivate dai ritardi nella nuova procedura di gara, imputabili alla gestione interna dell’ente. Sono emerse inoltre carenze nei controlli sull’esecuzione dell’appalto, ritenuti insufficienti rispetto agli obblighi contrattuali. Le modalità di gestione delle criticità tecnico-contabili sono risultate atipiche e non conformi al capitolato.

La delibera evidenzia quindi che inefficienze organizzative e ritardi istruttori non giustificano il ricorso alla proroga tecnica. Le stazioni appaltanti devono programmare tempestivamente le gare per evitare proroghe illegittime.

In mancanza, si compromette la concorrenza e si espone l’amministrazione a rilievi di illegittimità.

Delibera ANAC 532/2024: limite funzionale e limite quantitativo

ANAC, nella delibera 532/2024 evidenzia che, nel caso di proroga tecnica, non vi è spazio per l’autonomia contrattuale delle parti, in quanto vige il principio inderogabile, fissato dal legislatore per ragioni di interesse pubblico, in forza del quale, salve espresse previsioni dettate dalla legge in conformità della normativa comunitaria, l’amministrazione, una volta scaduto il contratto, deve, qualora abbia ancora la necessità di avvalersi dello stesso tipo di prestazioni, effettuare una nuova gara pubblica ( Cfr. Delibere Anac nn. 576 e 591 del 28 luglio 2021; n. 292 del 12 giugno 2024; Cons. Stato, V, 12 settembre 2023 n. 8292; CGA Sicilia 28 agosto 2023 n. 549).

ANAC ribadisce che opera un divieto generale di proroga dei contratti pubblici scaduti e che, una volta scaduto il contratto, se l’amministrazione ha ancora bisogno della prestazione deve fare una nuova gara: la proroga, nella sostanza, equivale a affidamento senza gara e lede concorrenza e parità di trattamento.

Ma qual è la durata massima della proroga tecnica? La delibera non fissa una “durata massima” in astratto, ma costruisce il limite con due criteri molto stringenti, che nei fatti diventano una regola di durata:

limite “funzionale”: solo il tempo strettamente necessario alla transizione; ANAC considera legittimabile solo un periodo “ponte” strettamente correlato all’aggiudicazione/stipula/subentro del nuovo affidatario, senza trasformarsi in “gestione ordinaria” fuori gara. Nella vicenda, la reiterazione per anni viene letta come uso distorto della proroga quale ammortizzatore pluriennale di inefficienze e contenziosi;
limite “quantitativo-contrattuale”: se il contratto prevedeva una sola proroga breve, quello è il tetto. ANAC evidenzia che il contratto in esame prevedeva una sola proroga di 6 mesi dopo la scadenza, e solo per il tempo necessario ad aggiudicare e stipulare il nuovo contratto. Questa clausola, per ANAC, non può essere “riesumata” e applicata anni dopo la scadenza, né può giustificare una sequenza di proroghe che di fatto protrae l’affidamento per oltre sei anni.

Tar Campania 1312/2020: distinzione tra proroga tecnica e proroga contrattuale

La sentenza n. 1312/2020 del TAR Campania chiarisce i limiti della proroga tecnica negli appalti pubblici. Il caso riguardava l’affidamento reiterato, per cinque volte, di un incarico a una RTI di servizi, impugnato da un operatore concorrente.

I giudici distinguono tra proroga contrattuale, prevista negli atti di gara e vincolante alle condizioni originarie, e proroga tecnica, ammessa solo per evitare interruzioni del servizio. Quest’ultima deve essere temporanea e funzionale al tempo strettamente necessario per bandire una nuova gara.

La quinta proroga è stata ritenuta in contrasto con i principi nazionali ed europei di concorrenza. Alla scadenza del contratto, se la prestazione è ancora necessaria, l’amministrazione deve indire una nuova procedura di affidamento. Il ricorso è stato quindi accolto, ribadendo il carattere eccezionale e limitato della proroga tecnica.

Tar Lombardia 2552-2022

Il caso analizzato dal TAR Lombardia nella sentenza 2552-2022 riguarda l’illegittima cumulabilità tra rinnovo annuale e proroga tecnica semestrale disposta dalla stazione appaltante. Il rinnovo implica una nuova negoziazione del contratto, mentre la proroga si limita a differire il termine finale alle stesse condizioni originarie. Il Tar ha rilevato che i documenti di gara prevedevano l’alternatività tra rinnovo e proroga, rendendo illegittima la proroga successiva al rinnovo. È stato inoltre accertato che mancavano i presupposti della proroga tecnica, non essendo stata avviata la nuova gara. Il ricorso della società è stato quindi accolto per violazione dell’art. 106, comma 11, d.lgs. 50/2016 e dei principi di eccezionalità e temporaneità della proroga.

Determina di proroga tecnica

Una determinazione di proroga tecnica deve essere costruita come atto a motivazione rafforzata, idoneo a dimostrare – in chiave sia procedimentale sia sostanziale – che l’estensione del termine contrattuale non integra un rinnovo surrettizio né una prosecuzione “di fatto” dell’affidamento, ma costituisce una modifica temporalmente circoscritta e strettamente funzionale alla continuità di una prestazione essenziale, adottata nei limiti tipizzati dall’art. 120, comma 11, D.Lgs. 36/2023. Ne discende che l’atto deve, in apertura, qualificare correttamente l’istituto e fissarne il perimetro normativo: è necessario il richiamo espresso all’art. 120, comma 11, e, per evitare equivoci ricostruttivi, la contestuale presa di distanza dall’opzione di proroga.

Sul piano istruttorio, la determina deve incorporare una ricostruzione fattuale completa e non meramente assertiva dell’interesse pubblico alla continuità della prestazione. Tale ricostruzione deve dimostrare che l’interruzione del servizio o della fornitura determinerebbe un rischio qualificato non fronteggiabile con soluzioni organizzative ordinarie o alternative tecnicamente praticabili. L’atto deve quindi esplicitare la natura della prestazione (continuità, essenzialità, non differibilità), individuare il nesso causale tra interruzione e pregiudizio e motivare in termini tecnici perché l’eventuale “stop” non sia governabile tramite misure tampone (es. gestione interna, riduzione del perimetro, strumenti emergenziali diversi, anticipazione del subentro), evitando che la proroga sia percepita come strumento di mera semplificazione gestionale.

Elemento altrettanto decisivo è la dimostrazione, documentata e cronologicamente tracciabile, che la stazione appaltante ha effettivamente avviato la nuova procedura e che i ritardi si collocano nella fase di conclusione della stessa, secondo la logica testuale della norma. La determina deve quindi dare conto dello stato della procedura sostitutiva (determina a contrarre/indizione, pubblicazioni, termini, sedute, ammissioni, eventuale proposta di aggiudicazione, verifiche, stipula o standstill, attività di subentro), evidenziando in modo analitico quali passaggi residuano e quale sia la sequenza temporale ragionevole per il loro completamento. In tale contesto, l’atto deve qualificare i ritardi come “oggettivi e insuperabili” attraverso un apparato probatorio coerente (provvedimenti giurisdizionali, sospensive, richieste istruttorie obbligatorie, verifiche non comprimibili, impedimenti tecnici esterni), chiarendo perché la stazione appaltante non possa superarli con misure proporzionate di accelerazione e perché essi non dipendano da omissioni programmatorie o inerzie procedimentali.

Coerentemente con la natura vincolata della proroga tecnica, la determina deve delimitare il contenuto della modifica contrattuale alla sola estensione temporale, dando atto che l’esecuzione prosegue ai prezzi, patti e condizioni del contratto originario, senza rinegoziazioni del perimetro prestazionale o dell’equilibrio economico, salvo l’operatività di meccanismi già incorporati nel contratto (ove esistenti e applicabili). Devono inoltre essere definite con precisione la decorrenza e la scadenza (o la formula “fino al subentro e comunque non oltre…”) e deve essere costruita una quantificazione economica del periodo di proroga, basata sui volumi effettivi attesi e su parametri contrattuali, con indicazione puntuale della copertura finanziaria, dell’imputazione a bilancio e degli impegni contabili correlati.

Infine, la determina deve presidiare la dimensione di compliance del ciclo di vita del contratto: occorre richiamare gli obblighi di tracciabilità e di regolarità (ad esempio DURC e verifiche applicabili alla prosecuzione del rapporto), individuare i soggetti responsabili del controllo dell’esecuzione nel periodo di proroga (RUP/DEC), definire le modalità di monitoraggio del cronoprogramma della procedura sostitutiva e prevedere gli adempimenti di pubblicazione e trasparenza. L’atto, in sostanza, deve essere autosufficiente nel dimostrare che la proroga tecnica è l’esito di un’istruttoria completa, che è stata scelta la misura meno invasiva possibile rispetto alla concorrenza e che la stazione appaltante sta operando in modo coerente con la finalità unica che la norma ammette: garantire la continuità indispensabile della prestazione fino alla conclusione della nuova gara, senza “cristallizzare” il rapporto con l’uscente oltre il limite strettamente imposto dall’interesse pubblico.

Possiamo così sintetizzare i contenuti minimi indicativi che una determina di proroga tecnica deve contenere:

intestazione e oggetto dell’atto;
base normativa e qualificazione giuridica;
ricostruzione del contratto in essere;
qualificazione della prestazione come essenziale/continuativa;
stato della nuova procedura;
ritardi “oggettivi e insuperabili”;
durata “strettamente necessaria”;
perimetro della modifica;
quantificazione economica e copertura;
requisiti e compliance contrattuale;
governance esecutiva nel periodo di proroga;
adempimenti di trasparenza e comunicazioni;
punti determinativi (approvazione proroga, durata, importo, condizioni, impegno spesa, clausola di cessazione, mandato a RUP/DEC, pubblicazioni);
allegati istruttori indispensabili: relazione RUP/DEC (presupposti + cronoprogramma), documentazione sul ritardo (atti/ricorsi/sospensive/verifiche), calcolo economico, attestazioni contabili, eventuali comunicazioni di avvio/stato gara.

Il software capitolati speciali ti supporta nella tracciabilità delle procedure, nella pianificazione dei contratti e nel calcolo dei costi, riducendo il rischio di proroghe illegittime e garantendo la continuità dei servizi.

Fonte: Read More