Piano Casa Campania: può applicarsi anche a edifici soltanto assentiti ma non ancora realizzati?

Il beneficio del 20% non si applica a fabbricati solo autorizzati: analisi della decisione del Consiglio di Stato

Il Piano Casa Campania, introdotto dalla L.R. 19/2009, consente in via derogatoria un ampliamento fino al 20% della volumetria esistente per determinate categorie di edifici residenziali.

La portata applicativa di questa disposizione è al centro di un dibattito interpretativo non ancora del tutto sopito, che riguarda in particolare la nozione di “volumetria esistente” su cui l’ampliamento deve essere calcolato e, di riflesso, la platea dei soggetti e degli immobili che possono beneficiarne.

La sentenza n. 2040 del 2026 del Consiglio di Stato, Sezione Quarta, si inserisce in questo contesto affrontando una questione di rilievo pratico considerevole: se l’incentivo volumetrico del Piano Casa possa essere richiesto non solo per edifici fisicamente esistenti, ma anche per quelli che, pur non essendo ancora stati costruiti, risultano già formalmente assentiti in forza di un piano urbanistico attuativo o di un permesso di costruire. In altre parole, il beneficio segue il titolo edilizio o la concreta esistenza del manufatto?

Il caso

La discussione riguarda un’area edificabile ubicata nel territorio di un Comune campano, classificata nella zona omogenea “C” del vigente Piano Regolatore Generale. Si trattava, quindi, di un’area di espansione residenziale, soggetta a trasformazione urbanistica mediante strumenti attuativi. La società dante causa dell’odierna ricorrente — che ne era la proprietaria — aveva avviato nel 2009 l’iter per la formazione di un Piano urbanistico attuativo (P.U.A.), presentando in data 19 ottobre 2009 apposita istanza di autorizzazione alla presentazione del Piano di Lottizzazione. Il Comune, con delibera della Giunta comunale n. 108 del 22 luglio 2010, aveva autorizzato la presentazione del P.U.A., avviando così il procedimento di approvazione.

Dopo le necessarie verifiche istruttorie e l’acquisizione dei pareri obbligatori, il Piano urbanistico attuativo è stato adottato con delibera della Giunta comunale n. 18 del 25 gennaio 2011 e, successivamente, approvato definitivamente con le delibere. Quest’ultime, in modo particolarmente rilevante ai fini del giudizio, attribuivano alla delibera approvativa il valore di permesso di costruire abilitante gli interventi previsti nel P.U.A., in forza di quanto consentito dall’art. 26, comma 5, della L.R. Campania 16/2014.

L’area era quindi, dal 2011, dotata di uno strumento urbanistico attuativo approvato e di un titolo edilizio — sia pur incorporato nella delibera di approvazione del P.U.A. — che legittimava la realizzazione dei tre fabbricati residenziali previsti. Nessuno di questi, tuttavia, era stato materialmente avviato.

La società ricorrente era inizialmente entrata in contatto con il bene in qualità di promissaria acquirente, richiedendo al Comune, il 17 dicembre 2021, la determinazione degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione necessari alla sottoscrizione della convenzione urbanistica. Tali importi furono comunicati dall’Amministrazione e, il 1° agosto 2022, fu formalizzata la convenzione urbanistica (rep. n. 2295), che definiva gli obblighi della parte privata. Successivamente, il 1° dicembre 2022, il Comune rilasciò il permesso di costruire n. 62, integrando il titolo edilizio già assentito nel 2011 con la convenzione appena sottoscritta.

Parallelamente, la società presentò, il 23 agosto 2022, una richiesta di permesso di costruire in variante finalizzata a un ampliamento volumetrico straordinario ai sensi dell’art. 4 della l.r. Campania n. 19/2009 (“Piano Casa”).

Il Comune respinse l’istanza con provvedimento del 17 febbraio 2025, evidenziando tre motivazioni principali:

l’art. 4 del Piano Casa richiede l’esistenza materiale dell’edificio, mentre i fabbricati oggetto della domanda non erano ancora realizzati;
l’intervento avrebbe violato i parametri urbanistici previsti dal P.U.A. e dal permesso di costruire fornito nel 2022, senza alcuna giustificazione per deroghe;
la domanda non poteva costituire una variante al permesso del 2022, poiché tale istituto presuppone l’esistenza del provvedimento principale da modificare, mentre l’istanza era stata depositata in anticipo.

I motivi della società ricorrente

La società ha impugnato il diniego dinanzi al TAR Campania – Salerno, sostenendo la piena legittimità della propria istanza sulla base di plurime argomentazioni.

Con il primo e principale motivo, la ricorrente ha valorizzato la definizione di “volumetria esistente” contenuta nell’art. 2, comma 1, lett. e), della l.r. n. 19/2009, come modificato dalla l.r. n. 1 del 2011. Tale disposizione precisa che per volumetria esistente si intende “la volumetria lorda già edificata o in corso di edificazione, o ultimata ma non ancora dotata di certificato di agibilità, o edificabile ai sensi della normativa vigente”. La locuzione finale — “edificabile ai sensi della normativa vigente” — sarebbe, secondo la ricorrente, inequivoca: il beneficio dell’ampliamento straordinario può essere riconosciuto anche in relazione a volumetrie non ancora costruite, purché la relativa edificazione sia consentita dalla normativa urbanistica applicabile.

La modifica introdotta nel 2011 con l’aggiunta di tale clausola dimostrerebbe, ad avviso della società, la precisa volontà del legislatore regionale di ampliare l’ambito applicativo della norma rispetto alla formulazione originaria, ricomprendendovi le situazioni in cui il diritto a costruire esiste e si è già cristallizzato in un titolo edilizio, anche se la costruzione non è ancora iniziata.

Con il secondo motivo, la ricorrente ha contestato la pertinenza dei precedenti giurisprudenziali richiamati dal TAR a sostegno della propria decisione, rilevando che quei precedenti si limitano ad affermare l’applicabilità dell’art. 4 agli edifici in corso di costruzione, senza per questo escludere espressamente l’ipotesi degli edifici meramente assentiti. A supporto della propria tesi ha richiamato altresì una delibera della Giunta comunale n. 40 del 2021, recante l’approvazione di un apposito atto di indirizzo per l’applicazione della l.r. n. 19/2009, nonché la prassi del medesimo Comune di rilasciare titoli edilizi che assentivano contestualmente la nuova costruzione e il relativo ampliamento ai sensi del Piano Casa.

Nel ricorso originario erano stati articolati ulteriori motivi:

il diritto all’ampliamento sarebbe derivato dalla sola edificabilità del lotto, indipendentemente dalla preesistenza di un manufatto; la variante avrebbe potuto essere riferita al P.U.A. del 2011, dotato esso stesso di valore di permesso di costruire;
la normativa speciale del Piano Casa avrebbe consentito di derogare ai parametri urbanistici del P.U.A.;
il Comune avrebbe agito in modo illegittimo per difetto di istruttoria, contraddittorietà e mancata adeguata valutazione delle controdeduzioni presentate prima dell’adozione del provvedimento finale.

Difesa del Comune

Il Comune ha difeso il diniego muovendo da un’interpretazione rigorosamente letterale e sistematica dell’art. 4 della l.r. n. 19/2009, sostenendo che la norma regoli esclusivamente gli interventi di ampliamento su edifici già esistenti.

Sul piano semantico e logico, l’Amministrazione ha osservato che il termine “ampliamento” presuppone necessariamente la preesistenza di un’entità costruita da espandere: non è possibile ampliare qualcosa che ancora non esiste materialmente. Accogliere la tesi della ricorrente significherebbe, in sostanza, riconoscere un diritto edificatorio aggiuntivo del 20% basato non su un edificio reale, ma sulla sola potenzialità edificatoria del lotto, con evidenti ricadute sulla pianificazione urbanistica e sul principio di derogabilità limitata agli strumenti urbanistici vigenti.

Il Comune ha inoltre richiamato i limiti dimensionali imposti dall’art. 4, comma 1, della l.r. n. 19/2009, che circoscrive l’applicabilità dell’ampliamento agli edifici di volumetria non superiore a 1.500 mc. In sede difensiva ha evidenziato che ciascuno dei tre fabbricati previsti nel P.U.A. avrebbe avuto, secondo i dati progettuali, una volumetria pari a mc 2.802,78 (calcolata dividendo il volume complessivo di m3 7.208,36 per tre), eccedendo ampiamente la soglia di legge.

Infine, l’Amministrazione ha eccepito che l’istanza non rientrava nei limiti temporali entro cui la normativa speciale del Piano Casa era applicabile.

La ricorrente, in replica, ha contestato quest’ultimo argomento relativo al superamento del limite volumetrico di 1.500 m3 per edificio, rilevandone l’inammissibilità processuale: trattandosi di una circostanza non posta a base del provvedimento di diniego, la sua introduzione solo in sede giudiziale avrebbe violato il divieto di integrazione postuma della motivazione amministrativa.

Decisione del TAR

Il TAR Campania, ha respinto il ricorso ritenendolo manifestamente infondato. Il giudice di primo grado ha concentrato il proprio ragionamento su un punto decisivo: la volumetria aggiuntiva prevista dall’art. 4 della l.r. n. 19/2009 non può essere riconosciuta in astratto, ma deve riferirsi a un manufatto già esistente quantomeno in termini materiali, sebbene non ancora ultimato. In altri termini, per il TAR l’ampliamento presuppone almeno un edificio già avviato e con uno stato esecutivo apprezzabile; non basta, invece, una mera previsione edificatoria o un titolo che autorizzi la futura edificazione.

La società ha proposto appello avverso la sentenza del TAR, riproponendo e sviluppando i motivi già articolati in primo grado. Il Consiglio di Stato, Sezione Quarta, trattenuta la causa in decisione all’udienza pubblica del 4 dicembre 2025, ha respinto l’appello con sentenza n. 2040 del 12 marzo 2026.

Infine, ti consiglio un software software di progettazione edilizia, che puoi già scaricare gratis e che ti potrà essere utile per la progettazione e la preparazione degli elaborati relativi al Piano casa.

Fonte: Read More