Passo carrabile e occupazione di suolo pubblico: vale il silenzio-assenso?
Il Tar Umbria si pronuncia sul rapporto tra occupazione di suolo pubblico, passo carrabile e silenzio-assenso, chiarendo il quadro normativo applicabile a queste richieste
È noto che nel diritto amministrativo il silenzio-assenso rappresenta uno degli strumenti attraverso cui l’ordinamento cerca di contrastare l’inerzia della pubblica amministrazione, consentendo al cittadino di ottenere un risultato favorevole anche in assenza di una risposta espressa dell’ente competente. Tuttavia, l’applicazione di questo meccanismo non è sempre automatica e incontra limiti in diversi ambiti, soprattutto quando sono coinvolti interessi pubblici particolarmente rilevanti.
Tra le situazioni che pongono maggiori questioni interpretative rientrano le richieste che incidono sull’uso del suolo pubblico, come quelle relative al passo carrabile. In questi casi, infatti, l’autorizzazione non riguarda soltanto l’utilizzo di un accesso privato, ma comporta anche effetti sulla disciplina della circolazione e sull’utilizzo di spazi destinati alla collettività.
Proprio per questo motivo la normativa e la giurisprudenza amministrativa hanno spesso dovuto confrontarsi con il problema di stabilire se e in quali casi il silenzio della pubblica amministrazione possa essere considerato equivalente a un provvedimento di accoglimento, oppure se sia sempre necessario un atto espresso dell’ente competente.
Il tema, affrontato dal Tar Umbria (sentenza n. 50/2026), assume particolare rilievo pratico per cittadini e professionisti, perché riguarda procedure frequenti nella gestione degli immobili e degli spazi urbani, e richiede di bilanciare l’esigenza di semplificazione amministrativa con la tutela degli interessi pubblici connessi alla gestione delle strade e del suolo pubblico.
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Il silenzio del Comune vale come autorizzazione al passo carrabile?
Il caso riguarda una proprietaria di un immobile situato nel centro abitato del Comune. L’edificio, realizzato nei primi anni Settanta e successivamente ereditato dalla ricorrente, è dotato di garage al piano terra e di una corte recintata, accessibile mediante un cancello carrabile che si affaccia su uno spazio utilizzato come accesso alle abitazioni e collegato ad una strada vicinale di uso pubblico.
Secondo quanto riferito dalla ricorrente, nel corso del 2025 alcuni terzi avrebbero più volte parcheggiato veicoli davanti al cancello, impedendo l’accesso al garage e costringendola a richiedere l’intervento della polizia municipale. Tali episodi avrebbero determinato la necessità di ottenere il riconoscimento formale di un passo carrabile, al fine di installare la relativa segnaletica e impedire la sosta dei veicoli.
La richiesta di autorizzazione al passo carrabile non era nuova: già nel settembre 2020 la madre della ricorrente aveva presentato un’istanza al Comune senza ricevere risposta. Nel 2025 la proprietaria ha quindi:
chiesto formalmente al Comune di attestare l’avvenuta formazione del silenzio-assenso, ritenendo decorso il termine per la conclusione del procedimento;
successivamente diffidato l’amministrazione a pronunciarsi.
Solo a fine luglio 2025 il Comune ha comunicato un provvedimento di diniego, affermando che la richiesta non risultava conforme alla normativa regionale vigente in materia di accessi carrabili.
La ricorrente ha quindi impugnato tale diniego davanti al TAR, chiedendone l’annullamento e sostenendo che l’autorizzazione al passo carrabile si fosse ormai formata per silenzio-assenso.
La ricorrente ha articolato diversi motivi di impugnazione.
Formazione del silenzio-assenso
Secondo la ricorrente, l’istanza presentata nel 2020 avrebbe dovuto essere accolta per silenzio-assenso ai sensi dell’art. 20 della legge n. 241/1990, essendo decorso il termine previsto per la conclusione del procedimento senza alcuna risposta da parte dell’amministrazione.
Inoltre, a suo avviso, sussistevano tutti i presupposti tecnici per il rilascio dell’autorizzazione, in quanto:
il garage era già stato autorizzato con concessione edilizia del 1972;
la recinzione con cancello era stata assentita nel 1973;
l’accesso carrabile era quindi funzionalmente collegato a titoli edilizi già rilasciati.
Il diniego del Comune sarebbe pertanto tardivo e inefficace, perché adottato dopo la formazione dell’assenso tacito.
Illegittimità dell’eventuale autotutela
La ricorrente ha sostenuto che, se il provvedimento comunale fosse stato interpretato come esercizio di autotutela, esso sarebbe comunque illegittimo per violazione dell’art. 21-octies della legge n. 241/1990, essendo ormai trascorsi i termini entro i quali l’amministrazione può annullare un provvedimento tacitamente formatosi.
Esistenza di un diritto acquisito
Secondo la prospettazione della ricorrente, il diritto al passo carrabile sarebbe comunque già sorto con i titoli edilizi degli anni Settanta, poiché:
la presenza del garage implica necessariamente un accesso carrabile;
il cancello e la recinzione erano stati autorizzati contestualmente alla costruzione dell’immobile.
L’applicazione di norme successive – come quelle che impongono l’arretramento del cancello rispetto alla strada – sarebbe quindi illegittima perché retroattiva.
Violazione dell’affidamento e del principio di buon andamento
La ricorrente ha inoltre lamentato:
la lesione del proprio legittimo affidamento, derivante dall’esistenza di un accesso carrabile utilizzato da decenni;
l’inerzia del Comune, che per anni non aveva risposto alla domanda, violando il principio di buon andamento della pubblica amministrazione.
Il Comune si è costituito in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso.
Le principali difese dell’amministrazione sono state le seguenti.
Inammissibilità per difetto di interesse
Secondo il Comune, la ricorrente non avrebbe avuto un reale interesse alla decisione, poiché i veicoli che ostacolavano il passaggio sarebbero stati parcheggiati su un’area privata e non sulla sede stradale.
Mancata formazione del silenzio-assenso
L’amministrazione ha sostenuto che il silenzio-assenso non può operare nei procedimenti relativi al passo carrabile, poiché tale autorizzazione incide sulla sicurezza della circolazione e comporta una limitazione all’uso del suolo pubblico.
Inoltre, la concessione di un passo carrabile costituisce una forma di concessione di suolo pubblico, che presuppone una valutazione discrezionale dell’amministrazione e richiede necessariamente un provvedimento espresso.
Mancanza di titolo autorizzatorio
Il Comune ha inoltre affermato che i titoli edilizi degli anni Settanta riguardavano esclusivamente la costruzione dell’immobile e alcune sistemazioni esterne, ma non autorizzavano specificamente la realizzazione di un accesso carrabile.
Pertanto, per l’installazione del passo carrabile sarebbe comunque necessaria una nuova autorizzazione amministrativa.
Tar Umbria: il silenzio-assenso non si applica alle autorizzazioni che comportano l’uso o la concessione di suolo pubblico, come il passo carrabile, poiché tali procedimenti implicano una valutazione discrezionale dell’amministrazione, soprattutto in relazione alla sicurezza della circolazione
Il TAR Umbria ha esaminato la controversia affrontando in particolare la questione del silenzio-assenso nelle autorizzazioni relative all’uso del suolo pubblico.
Rigetto dell’eccezione di inammissibilità
Il tribunale ha innanzitutto respinto l’eccezione del Comune relativa alla mancanza di interesse, osservando che la ricorrente non chiedeva di impedire l’uso dello spazio da parte dei terzi, ma semplicemente di ottenere il riconoscimento di un passo carrabile che le consentisse di accedere liberamente al garage.
Esclusione del silenzio-assenso
Il TAR ha poi affrontato la questione centrale del ricorso, stabilendo che non si era formato alcun silenzio-assenso sull’istanza di autorizzazione al passo carrabile.
Il giudice amministrativo ha richiamato l’art. 20, comma 4, della legge n. 241/1990, secondo cui il meccanismo del silenzio-assenso non si applica ai procedimenti che incidono sulla pubblica incolumità:
secondo il comma 4 dell’art. 20 della legge 241/1990, le previsioni della disposizione in materia di silenzio assenso non si applicano ai procedimenti riguardanti la pubblica incolumità, e la concessione di passo carrabile, incidendo direttamente sulla possibilità di circolazione e sosta sul sedime di uso pubblico rientra in tale categoria.
Nel caso del passo carrabile, l’autorizzazione:
incide sulla disciplina della circolazione stradale;
comporta una limitazione della sosta e del transito sulla sede stradale.
Per tali ragioni il TAR ha ritenuto che la concessione del passo carrabile rientri tra i procedimenti esclusi dal silenzio-assenso.
Inapplicabilità del silenzio-assenso alle concessioni di suolo pubblico
Il tribunale ha inoltre richiamato un consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo cui il silenzio-assenso non è applicabile ai procedimenti concessori riguardanti beni pubblici:
la disciplina del silenzio assenso, ai sensi dell’art. 20 della L. n. 241/90, non è applicabile con riferimento alle istanze che abbiano ad oggetto l’utilizzazione di beni pubblici (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, n. 4660 del 7 giugno 2020: “L’occupazione di suolo pubblico richiede invero un provvedimento di concessione rilasciato dal Comune competente, provvedimento che non può essere sostituito dal silenzio-assenso ex articolo 20 della legge 241 del 1990 considerato che il procedimento concessorio presuppone l’esercizio di una potestà discrezionale anzitutto sull’an, che esclude in radice l’applicabilità del regime del silenzio-assenso.”)
La concessione di suolo pubblico presuppone infatti una valutazione discrezionale dell’amministrazione circa:
l’opportunità di concedere l’uso del bene pubblico;
la compatibilità con gli interessi generali, in particolare la sicurezza della circolazione.
Di conseguenza, l’occupazione o l’uso del suolo pubblico richiede sempre un provvedimento espresso e non può derivare dal mero decorso del tempo.
Autonomia tra titolo edilizio e passo carrabile
Il TAR ha poi chiarito che:
Né può ritenersi che il diritto all’autorizzazione del passo carrabile sia stato, comunque, acquisito con la licenza edilizia n. 41/1972 (autorizzazione per la costruzione dell’edificio con garage al piano terra) e con l’autorizzazione edilizia n. 10/1973 (rilasciata per la recinzione).
La presenza di un titolo edilizio per la costruzione del garage o della recinzione non comporta automaticamente il diritto al passo carrabile.
Infatti:
il titolo edilizio riguarda la legittimità urbanistica dell’opera;
l’autorizzazione al passo carrabile riguarda invece l’uso della strada pubblica.
Si tratta quindi di due provvedimenti distinti, fondati su presupposti e valutazioni differenti.
Illegittimità del diniego per difetto di motivazione
Pur escludendo la formazione del silenzio-assenso, il TAR ha tuttavia rilevato che il diniego comunale era illegittimo nella motivazione.
Il Comune aveva infatti negato l’autorizzazione richiamando una norma regionale relativa alla disciplina edilizia delle recinzioni, come se l’accesso carrabile fosse privo di legittimità urbanistica. Tuttavia, dagli atti emergeva che il cancello e la recinzione dovevano considerarsi regolarmente assentiti.
Di conseguenza, la motivazione del diniego risultava erronea.
Il TAR ha quindi:
respinto la tesi del silenzio-assenso;
ma annullato il diniego comunale per difetto di motivazione.
L’amministrazione è stata pertanto obbligata a riesaminare l’istanza della ricorrente e ad adottare un nuovo provvedimento entro trenta giorni, tenendo conto dei principi indicati nella sentenza.
Per maggiore approfondimento, leggi: “Silenzio-assenso in edilizia: quando si applica“
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