Lottizzazione convenzionata: è legittima senza il consenso di tutti i proprietari?

Il Tar Piemonte si pronuncia sul ruolo dei proprietari dei terreni nelle procedure di approvazione dei piani esecutivi convenzionati, affrontando il tema del loro coinvolgimento nel procedimento urbanistico e delle garanzie di partecipazione previste dall’ordinamento

Nell’ambito della pianificazione urbanistica attuativa, uno dei temi più delicati riguarda il coinvolgimento dei proprietari di terreni e immobili inclusi nel perimetro dei piani esecutivi convenzionati. Questi strumenti urbanistici, utilizzati per disciplinare nel dettaglio gli interventi edilizi e le opere di urbanizzazione in specifiche porzioni di territorio, comportano spesso la stipula di convenzioni tra l’amministrazione comunale e i soggetti attuatori, con obblighi che possono incidere direttamente sui beni interessati.

In tale contesto assume particolare rilievo il rispetto dei principi di partecipazione e di contraddittorio nel procedimento amministrativo. La normativa generale sul procedimento, infatti, riconosce ai soggetti direttamente interessati il diritto di essere informati e di prendere parte alle fasi che conducono all’adozione delle decisioni amministrative, soprattutto quando queste sono idonee a produrre effetti diretti sulla loro sfera giuridica.

Proprio con riferimento ai piani urbanistici attuativi e alle convenzioni di lottizzazione si pone quindi il problema di individuare quando e in che modo i proprietari delle aree interessate debbano essere coinvolti nel procedimento, nonché quali siano le conseguenze nel caso in cui tale partecipazione non venga garantita. La questione, affrontata dal Tar Piemonte (sentenza n. 381/2026) assume rilievo anche alla luce della natura degli obblighi derivanti dalle convenzioni urbanistiche e della possibile incidenza delle scelte pianificatorie sui diritti dei proprietari.

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Piano urbanistico convenzionato: si può approvare senza coinvolgere tutti i proprietari?

La controversia riguarda l’approvazione, da parte del Comune pertinente, di un piano esecutivo convenzionato, relativo ad un’area. Il piano urbanistico attuativo è stato prima accolto con deliberazione della Giunta comunale (novembre 2022) e successivamente approvato definitivamente con deliberazione (gennaio 2023).

L’intervento urbanistico prevede il completamento di due edifici residenziali già esistenti e la realizzazione di nuove villette a schiera su un’area collinare interessata dalla pianificazione attuativa.

Il ricorrente è proprietario di un terreno che risulta parzialmente compreso nel perimetro del piano esecutivo convenzionato. Nonostante tale circostanza, egli afferma di essere venuto a conoscenza dell’iniziativa urbanistica soltanto in un momento successivo alla sua approvazione, tramite una comunicazione trasmessa dal Comune (dicembre 2023), cioè quasi un anno dopo l’adozione degli atti impugnati.

Ritenendo che l’amministrazione avrebbe dovuto coinvolgerlo nel procedimento di formazione del piano, in quanto proprietario di un’area inclusa nel comparto oggetto di pianificazione, l’interessato ha proposto ricorso al TAR chiedendo l’annullamento delle deliberazioni comunali di approvazione del piano attuativo.

Nel dettaglio, il ricorrente ha dedotto principalmente la violazione delle norme sulla partecipazione procedimentale, in particolare dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990.

Secondo la sua prospettazione:

il suo terreno è ricompreso all’interno della perimetrazione del piano esecutivo convenzionato;
in quanto proprietario direttamente interessato dagli effetti della pianificazione, egli era facilmente individuabile dall’amministrazione;
nonostante ciò, non è stato informato né coinvolto nella fase procedimentale che ha condotto all’approvazione del piano.

Il ricorrente sostiene che tale omissione abbia determinato un difetto di istruttoria e di contraddittorio, in quanto l’approvazione del piano urbanistico incide direttamente sui suoi diritti e sulla disciplina dell’area di sua proprietà.

Egli afferma inoltre che, se fosse stato tempestivamente informato, avrebbe potuto:

chiedere l’esclusione della propria particella dal perimetro del piano;
produrre una perizia tecnica di parte per dimostrare la presenza di problematiche legate alla stabilità geologica del terreno, che avrebbero potuto incidere sulla valutazione dell’intervento edilizio previsto.

Pertanto, il ricorrente ritiene che l’omessa partecipazione procedimentale abbia concretamente inciso sulle sue possibilità di tutela e di interlocuzione con l’amministrazione.

Il Comune ha chiesto il rigetto del ricorso.

In via preliminare è stata sollevata un’eccezione di tardività dell’impugnazione: il ricorso avrebbe dovuto essere presentato entro sessanta giorni dalla pubblicazione delle deliberazioni comunali all’albo pretorio, momento dal quale avrebbe iniziato a decorrere il termine per l’impugnazione degli atti urbanistici.

Nel merito, le difese hanno sostenuto la legittimità dell’operato dell’amministrazione e della procedura seguita per l’approvazione del piano esecutivo convenzionato, ritenendo che gli adempimenti previsti dalla normativa urbanistica regionale e dalle regole di pubblicità fossero stati rispettati.

Tar Piemonte: quando un piano esecutivo convenzionato riguarda aree specifiche e coinvolge proprietari individuabili, l’amministrazione ha l’obbligo di coinvolgere tutti i proprietari dei terreni inclusi nel comparto, garantendo il contraddittorio procedimentale e la loro partecipazione alla formazione della convenzione urbanistica

Il TAR ha innanzitutto respinto l’eccezione di tardività.

Il Collegio ha ricordato che, quando varianti urbanistiche puntuali o piani attuativi incidono direttamente su aree o immobili specificamente individuati, l’amministrazione ha l’obbligo di notificare gli atti ai proprietari interessati, anche al fine di far decorrere correttamente il termine per l’impugnazione.

Diversamente, la semplice pubblicazione all’albo pretorio è sufficiente solo nei confronti dei proprietari di aree esterne al perimetro del piano.

Poiché nel caso di specie il terreno del ricorrente si trova all’interno dell’area oggetto del piano esecutivo, il termine per impugnare doveva decorrere dalla comunicazione individuale ricevuta nel dicembre 2023. Di conseguenza il ricorso è stato ritenuto tempestivo.

Sul coinvolgimento dei proprietari nel piano esecutivo convenzionato

Nel merito, il TAR ha ritenuto fondate le doglianze del ricorrente.

Il Collegio ha richiamato la normativa regionale del caso che consente ai proprietari che rappresentano almeno i due terzi del valore catastale degli immobili di un comparto edificatorio di presentare proposte di piani esecutivi convenzionati. Tuttavia, tale disciplina non consente all’amministrazione di derogare ai principi generali di partecipazione e contraddittorio previsti dalla legge n. 241 del 1990.

Il TAR ha evidenziato che la partecipazione dei proprietari coinvolti trova fondamento anche nel diritto europeo, in particolare nel principio di buona amministrazione sancito dall’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Tale principio comprende:

il diritto ad essere ascoltati prima dell’adozione di provvedimenti lesivi;
il diritto di accesso agli atti;
l’obbligo di motivazione delle decisioni amministrative.

Secondo il Tribunale, il piano esecutivo convenzionato non può essere considerato un atto meramente generale di pianificazione, poiché ha un contenuto specifico e riguarda soggetti individuabili, ossia i proprietari dei terreni inclusi nel comparto.

Natura della convenzione urbanistica e consenso dei proprietari

Il TAR ha inoltre ricordato che le convenzioni urbanistiche rientrano tra gli accordi sostitutivi di provvedimento amministrativo previsti dall’art. 11 della legge n. 241 del 1990.

Per questo motivo:

l’accordo tra i proprietari costituisce elemento essenziale della convenzione;
non è possibile prescindere dalla partecipazione e dal consenso di tutti i soggetti interessati.

La giurisprudenza amministrativa ha infatti chiarito che devono essere coinvolti tutti i proprietari delle aree incluse nella lottizzazione, compresi gli eventuali acquirenti successivi dei lotti, poiché gli obblighi derivanti dalla convenzione urbanistica hanno natura propter rem, ossia gravano sul bene e si trasferiscono con esso ai futuri proprietari.

Inoltre, il piano attuativo può comportare effetti particolarmente incisivi, poiché può assumere anche efficacia di dichiarazione di pubblica utilità, rendendo possibile l’espropriazione delle aree necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione nei confronti dei proprietari che non aderiscano al piano.

Proprio per tali ragioni il TAR ha ritenuto indispensabile che l’amministrazione instauri un contraddittorio preventivo con tutti i proprietari interessati prima dell’approvazione del piano.

Irrilevanza dell’art. 21-octies

Il Tribunale ha inoltre escluso che la violazione procedimentale potesse essere sanata attraverso l’applicazione dell’art. 21-octies della legge n. 241 del 1990.

Secondo il Collegio, nel caso di specie non è necessario dimostrare che l’esito finale sarebbe stato diverso, poiché la mancata partecipazione del proprietario costituisce di per sé una violazione rilevante del procedimento, soprattutto in presenza di atti che incidono direttamente sulla proprietà.

Alla luce delle considerazioni svolte, il TAR ha ritenuto fondato il ricorso, annullando la deliberazione della Giunta comunale, con cui era stato approvato il piano esecutivo convenzionato.

Per maggiore approfondimento, leggi: “Piani urbanistici: cosa sono e come funzionano?“

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