La concessione di spazi pubblicitari segue le regole del Codice appalti?

Il Tar Sicilia richiama l’attenzione sulla gestione degli spazi pubblicitari da parte degli enti locali: il confine tra concessione, uso del suolo pubblico e disciplina dei contratti pubblici

La concessione di spazi pubblicitari da parte dei Comuni si colloca in un’area giuridica spesso complessa, in cui si intrecciano profili patrimoniali, esigenze di regolazione del territorio e principi di evidenza pubblica. Quando l’amministrazione mette a disposizione superfici o aree destinate all’installazione di impianti pubblicitari, infatti, non viene in rilievo solo l’aspetto economico dell’utilizzo del bene, ma anche il corretto bilanciamento tra interesse pubblico, concorrenza tra operatori e rispetto delle regole che governano l’uso del suolo.

In questo ambito, uno dei temi più discussi riguarda proprio la qualificazione giuridica di tali affidamenti: capire se ci si trovi davanti a una semplice concessione di beni, a un rapporto di sfruttamento economico di spazi pubblici oppure a una fattispecie che richiama, in tutto o in parte, la disciplina dei contratti pubblici. Da questa qualificazione discendono conseguenze rilevanti sul piano pratico, perché incidono sulle modalità di scelta del concessionario, sugli obblighi economici posti a suo carico, sulle garanzie richieste e, più in generale, sulle regole applicabili alla procedura.

Il tema, oggetto di una pronuncia del Tar Sicilia (n. 687/2026), assume particolare importanza per gli enti locali e per gli operatori del settore, poiché la gestione degli spazi pubblicitari rappresenta un punto di contatto tra valorizzazione del patrimonio pubblico, assetto urbano e iniziativa economica privata. Proprio per questo, il confronto giurisprudenziale su tali questioni continua a offrire spunti utili per chiarire i confini tra discipline diverse e per comprendere quale sia, di volta in volta, il corretto inquadramento del rapporto.

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Pubblicità su suolo pubblico: serve davvero il Codice appalti?

L’origine della controversia è data da una procedura avviata da un Comune per assegnare, mediante gara pubblica, le superfici e gli spazi pubblicitari collocati su suolo pubblico, suddivisi in macrolotti, con concessione di durata decennale. La società ricorrente, che aveva partecipato alla procedura, ha impugnato gli atti di gara, contestando sia la struttura economica della concessione sia diverse clausole del disciplinare e del disciplinare tecnico. In particolare, la società ha ritenuto illegittimo il sistema predisposto dal Comune perché, a suo dire, avrebbe imposto agli operatori economici costi e obblighi eccedenti i limiti consentiti dalla normativa di settore e dal Codice dei contratti pubblici.

Il punto centrale della vicenda riguarda la qualificazione giuridica dell’operazione.

La società ricorrente ha articolato un ricorso molto ampio.

Il primo motivo investiva il criterio di aggiudicazione, fondato sul massimo rialzo percentuale rispetto al canone annuo posto a base d’asta. Secondo la ricorrente, tale schema avrebbe prodotto una duplicazione di prelievo economico: da un lato il canone di concessione dovuto per il lotto ottenuto; dall’altro il canone unico patrimoniale connesso all’occupazione e all’esposizione pubblicitaria. In questa prospettiva, l’operatore si sarebbe trovato a pagare due volte per il medesimo presupposto economico, in violazione del principio di divieto di doppia imposizione. La stessa censura veniva collegata anche all’art. 53, comma 7, del regolamento di esecuzione del Codice della strada, che, secondo la società, imporrebbe la previsione di un corrispettivo unitario e comprensivo di tutti gli oneri per l’autorizzazione dei mezzi pubblicitari.
Con il secondo motivo, la S.r.l. ha contestato la garanzia provvisoria prevista dal disciplinare, pari al 10% del valore complessivo del macrolotto, ritenendola sproporzionata e incompatibile con l’art. 106 del d.lgs. 36/2023, che per le procedure assoggettate al Codice prevede, come regola generale, una cauzione provvisoria del 2%, elevabile solo entro limiti ben precisi e con adeguata motivazione. Qui emerge con chiarezza il nodo interpretativo più importante del giudizio: la ricorrente ha sostenuto che la procedura dovesse essere letta attraverso le regole del Codice degli appalti, mentre il TAR ha poi escluso proprio questa premessa.
Con il terzo motivo, la società ha censurato la clausola che vietava la cessione della concessione, la subconcessione e la voltura del provvedimento autorizzatorio. A suo avviso, tale divieto sarebbe stato in contrasto sia con il diritto europeo sia con la disciplina interna sulle concessioni, perché il subentro di un diverso operatore economico dovrebbe essere ammesso almeno nei casi in cui il nuovo soggetto possieda i requisiti richiesti dalla legge di gara. Anche su questo punto, però, la decisione del TAR si fonda sulla natura personalissima del rapporto concessorio avente ad oggetto un bene pubblico.
Con il quarto motivo è stata denunciata l’assenza, nella legge di gara, di un termine definito per il rilascio delle autorizzazioni, che la ricorrente riteneva necessario alla luce dell’art. 53 del regolamento del Codice della strada. La censura poggiava, ancora una volta, sulla tesi secondo cui la fase concessoria e quella autorizzatoria dovessero sostanzialmente sovrapporsi. Il TAR, invece, le considera separate: prima si assegna il lotto, poi si presenta il progetto dei singoli impianti, e solo dopo vengono rilasciati i titoli autorizzativi.
Con il quinto e il sesto motivo, la ricorrente ha attaccato alcune clausole del disciplinare tecnico che addossavano al concessionario gli effetti di fatti ostativi o di situazioni pregresse. Da un lato, è stata contestata la previsione secondo cui, se in fase di installazione emergono impedimenti non imputabili all’aggiudicatario, quest’ultimo deve individuare siti alternativi all’interno del macrolotto senza ottenere né proroghe né riduzioni del canone. Dall’altro, è stato censurato l’obbligo di segnalare e, se del caso, rimuovere impianti già esistenti o abusivi, con l’argomento che una simile disciplina finirebbe per trasferire sul concessionario costi e conseguenze derivanti da illeciti altrui o da inefficienze dell’amministrazione.

Il Comune si è costituito con una memoria essenzialmente formale, chiedendo il rigetto del ricorso, e che solo in un secondo momento ha depositato brevi osservazioni sui motivi di doglianza:

 in sostanza, il Comune ha sostenuto, esplicitamente o implicitamente, che la procedura riguarda la concessione di un bene pubblico economicamente sfruttabile, non l’affidamento di un servizio pubblico. Da ciò discende che non si è in presenza di una concessione di servizi soggetta integralmente al Codice dei contratti pubblici, ma di un contratto attivo, nel quale è il concessionario a pagare l’amministrazione per l’utilità ricevuta. Su questa impostazione poggia la legittimità sia della base d’asta sia della cauzione provvisoria, sia ancora della scelta di vietare automatismi nella circolazione del rapporto concessorio.
Sempre seguendo la ricostruzione fatta propria dal giudice, il Comune ha difeso la legittimità del sistema economico sostenendo che canone concessorio e canone unico patrimoniale non coincidono, perché rispondono a presupposti diversi:

il primo è il corrispettivo pattizio per l’utilizzo esclusivo dello spazio;
il secondo è il prelievo dovuto per l’occupazione e l’esposizione pubblicitaria una volta che gli impianti siano concretamente installati e sfruttati.

Inoltre, l’ente ha sostanzialmente sostenuto che le clausole sulle autorizzazioni, sui siti alternativi e sulla rimozione di impianti preesistenti o abusivi vadano lette come strumenti di gestione del lotto e di tutela dell’investimento del concessionario, non come sanzioni improprie o come indebiti trasferimenti di responsabilità pubbliche.

Il Tar Sicilia: la concessione di spazi pubblicitari comunali è una concessione di bene pubblico e configura un contratto attivo, non una concessione di servizi o un appalto. Per questa ragione, le regole del Codice dei contratti pubblici non trovano applicazione diretta e integrale; restano applicabili solo i principi generali che devono guidare le procedure comparative

Il TAR Sicilia ha respinto integralmente il ricorso. In via preliminare, il Collegio ha anche segnalato possibili dubbi di ammissibilità, osservando che la società aveva sì impugnato la lex specialis, ma aveva comunque partecipato alla gara e non aveva evidenziato clausole realmente escludenti. Pur non fermandosi su questo profilo, il Tribunale ha ritenuto il ricorso comunque infondato nel merito.

La concessione di spazi pubblicitari costituisce un contratto attivo dell’amministrazione o una concessione di servizi?

Il cuore della decisione sta nella qualificazione della procedura. Il TAR afferma in modo netto che il:

bando impugnato, non integra una concessione di servizio pubblico, giacché “l’attività che viene compiuta negli spazi pubblicitari non è, in quanto tale, un’attività dell’Amministrazione (nel senso che essa non compie attività pubblicitaria, né la organizza, limitandosi a fornire alcuni degli spazi ad essa dedicati)” e quindi “la finalità della concessione è il miglior utilizzo di un bene pubblico (lo spazio pubblicitario) al fine di ricavarne la maggiore valorizzazione possibile in termini, anche, finanziari, con il vincolo, derivante dall’oggetto della concessione di beni, di utilizzare lo spazio per fini pubblicitari.

La concessione di cui trattasi dà quindi luogo ad un contratto attivo dell’Amministrazione, alla quale viene pagato un prezzo da parte del concessionario per l’utilità ricevuta.

In altre parole, la concessione di spazi pubblicitari esterni non integra una concessione di servizio pubblico. L’amministrazione, infatti, non svolge né organizza in proprio un’attività pubblicitaria; mette soltanto a disposizione spazi appartenenti al proprio patrimonio o comunque alla propria disponibilità, così da ricavarne un’utilità economica. La finalità pubblica perseguita non è l’erogazione di un servizio alla collettività, ma la valorizzazione economica di un bene pubblico. Proprio per questo motivo la fattispecie rientra nei contratti attivi dell’amministrazione: il privato non riceve un corrispettivo dal Comune, ma paga il Comune per poter sfruttare economicamente il bene.

Da tale qualificazione il TAR fa discendere una conseguenza decisiva: il d.lgs. 36/2023 non si applica integralmente. Il Collegio richiama l’art. 13 del Codice dei contratti pubblici, evidenziando che i contratti attivi sono esclusi dall’ambito applicativo del Codice, salvo il rispetto dei principi generali che presidiano l’affidamento, cioè i principi del risultato, della fiducia e dell’accesso al mercato. Questo passaggio è centrale perché consente al TAR di escludere che la ricorrente possa invocare automaticamente le regole codicistiche sulla garanzia provvisoria, sulla trasferibilità della concessione o su altri istituti tipici degli appalti e delle concessioni di servizi. In altre parole, la gara deve essere pubblica e rispettosa dei principi di trasparenza e concorrenza, ma non è assoggettata in blocco alla disciplina del Codice appalti.

Su questa base, il secondo motivo viene respinto: la previsione di una cauzione provvisoria del 10% non è stata ritenuta illegittima solo perché più elevata di quella normalmente contemplata dal Codice. Poiché la procedura non è regolata dall’art. 106 del d.lgs. 36/2023, la misura della garanzia resta affidata alla discrezionalità dell’amministrazione, sindacabile solo se manifestamente arbitraria o irragionevole, evenienza che il TAR non ravvisa. Il richiamo operato dal disciplinare ad alcune disposizioni del Codice è visto come un rinvio limitato e volontario, non come una scelta idonea a trascinare l’intera procedura dentro il perimetro applicativo del Codice.

Canone di concessione e canone unico patrimoniale si sovrappongono?

Anche il primo motivo viene rigettato. Il TAR esclude che vi sia una doppia imposizione, perché i due esborsi hanno natura e funzione differenti:

il canone di concessione è qualificato come obbligazione contrattuale: rappresenta il prezzo che il concessionario versa per ottenere la disponibilità esclusiva delle superfici pubblicitarie comprese nel lotto;
il canone unico patrimoniale, invece, ha natura tributaria ed è collegato allo sfruttamento degli impianti pubblicitari una volta installati.

Poiché i presupposti non coincidono, manca il requisito essenziale per parlare di duplicazione del medesimo prelievo. Inoltre, il TAR precisa che il corrispettivo previsto dall’art. 53 del regolamento del Codice della strada riguarda l’istruttoria e il rilascio delle autorizzazioni relative ai singoli mezzi pubblicitari e, quindi, si colloca nella seconda fase del procedimento, non nella gara per l’assegnazione dei macrolotti.

Quanto al divieto di cessione e subconcessione, il TAR ritiene legittima la clausola del disciplinare. La ragione sta nella natura personale della concessione di bene pubblico, che non può essere liberamente trasferita dal privato come se si trattasse di un normale contratto tra operatori economici. Il giudice osserva che la normativa europea sulle concessioni considera la sostituzione del concessionario una modifica sostanziale, normalmente equiparabile a una nuova aggiudicazione. Ne consegue che il disciplinare comunale, vietando automatismi nel subentro di terzi, non contrasta con il diritto europeo, ma anzi ne recepisce la logica di fondo. Eventuali ipotesi eccezionali di modifica soggettiva potranno essere valutate, caso per caso, dall’amministrazione nella fase esecutiva.

Assegnazione degli spazi e rilascio delle autorizzazioni: due momenti diversi

Il TAR respinge poi la censura relativa ai termini autorizzatori, ribadendo che la gara per l’assegnazione degli spazi e il rilascio delle singole autorizzazioni non coincidono. La gara attribuisce al concessionario il diritto a sfruttare un determinato macrolotto; solo successivamente, sulla base del progetto puntuale di collocazione degli impianti, l’amministrazione valuterà la conformità alle norme del Codice della strada, del regolamento di esecuzione e degli eventuali vincoli. Proprio perché il numero degli impianti è elevato e il vaglio tecnico è articolato, il TAR ritiene ragionevole che questa seconda fase richieda tempi più lunghi.

Infine, vengono rigettate anche le censure sulle clausole del disciplinare tecnico. Secondo il Collegio, la previsione che impone al concessionario di individuare siti alternativi in caso di ostacoli sopravvenuti non lo penalizza ingiustamente, ma serve a preservare l’integrità economica della concessione, consentendogli comunque di utilizzare lo spazio ottenuto. Analogamente, gli obblighi di segnalazione e, se necessario, di rimozione di impianti preesistenti o abusivi sono letti come strumenti di responsabilizzazione del concessionario nella gestione del lotto, coerenti con il suo interesse a proteggere il valore dell’investimento. Il TAR precisa che ciò non cancella né attenua il distinto rapporto sanzionatorio tra amministrazione e autore dell’illecito, né impedisce al concessionario di rivalersi civilmente per le spese sostenute verso i soggetti effettivamente responsabili.

Il ricorso non è, quindi, accolto.

Per maggiore approfondimento, leggi:

“Le procedure di affidamento nel nuovo codice appalti“
“Appalti pubblici: tutto quello che devi sapere“

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