IMU su terreni senza piano attuativo: è dovuta?

La Cassazione chiarisce la debenza IMU su terreni edificabili privi di piani attuativi: guida su zone urbanistiche, valore venale e criteri impositivi per contribuenti e addetti ai lavori

L’imposizione dell’IMU su terreni situati in aree urbanistiche prive di piani di attuazione costituisce uno dei nodi più controversi della fiscalità locale italiana, alimentando un contenzioso capillare tra contribuenti, professionisti del settore e amministrazioni comunali. La questione ruota attorno alla qualificazione giuridica di tali superfici come “fabbricabili”, che determina l’applicazione del valore venale di mercato come base imponibile ai sensi del d.lgs. n. 504/1992 (art. 5), anziché il reddito dominicale proprio dei terreni agricoli. Fattori scatenanti includono l’assenza di strumenti urbanistici esecutivi, vincoli di inedificabilità relativa o destinazione a servizi pubblici (come parchi o attrezzature ricreative), e l’incertezza sull’incidenza di questi elementi sulla potenzialità edificatoria effettiva.

Tali aree, spesso classificate nelle zone omogenee C (espansione residenziale) o F (verde e servizi pubblici) dai piani regolatori generali (PRG), pongono interrogativi cruciali: prevale la zonizzazione urbanistica astratta sull’assenza concreta di piani attuativi o convenzioni? Come valutare il valore venale in presenza di tempi dilatati per eventuali trasformazioni o crisi settoriali che deprimono i prezzi? I contribuenti lamentano oneri probatori eccessivi per infirmare stime comunali basate sul metodo del valore di trasformazione, mentre gli enti locali difendono la legittimità dell’accertamento motivato da perizie tecniche.

La giurisprudenza di legittimità, intervenuta ripetutamente, bilancia finalità urbanistiche (controllo del territorio) e fiscali (adeguamento del prelievo ai valori economici mutanti), distinguendo lo “jus edificandi” (perfezionamento procedurale) dallo “jus valutandi” (avvio dell’aspettativa edificatoria). Questo contrasto normativo e interpretativo rende il tema fertile per analisi dottrinali e professionali, con implicazioni su sanzioni, ricalcoli estimativi e strategie difensive in giudizio. Da segnalare in proposito sono i chiarimenti che giungono da un’ordinanza (n. 33223/2025) della Corte di Cassazione.

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Si paga l’IMU su terreni edificabili senza piano attuativo?

La Commissione Tributaria Regionale della Campania ha respinto l’appello della ricorrente in Cassazione contro la decisione di primo grado che aveva confermato un avviso di accertamento comunale per il recupero dell’IMU dovuta sull’anno 2015. Il giudice d’appello ha ritenuto congruo il valore venale determinato dal Comune, non inficiato dalle stime alternative prodotte dalla contribuente, e ha sottolineato l’onere probatorio in capo allo stesso contribuente di dimostrare l’erroneità dell’accertamento, motivato in modo adeguato con presupposti fattuali e giuridici chiari.

La ricorrente ha articolato tre motivi di ricorso:

il primo denuncia violazione di norme su ICI/IMU (d.lgs. 504/1992, art. 1 co. 2; d.l. 201/2011, art. 13; l. 1150/1942, artt. 13-14) e artt. 3 e 53 Cost., sostenendo che i terreni in zone C/1 e F/3 (parco pubblico) non sono edificabili senza piano attuativo né convenzione per il PUA presentato;
il secondo lamenta errore nella stima del valore venale (d.lgs. 504/1992, art. 5 co. 5), per omessa considerazione del tempo per piani lottizzazione e coefficienti correttivi, ignorando la consulenza di parte e un coefficiente riduttivo del 20% da delibera comunale;
il terzo motivo invoca disapplicazione sanzioni per incertezza normativa oggettiva (l. 212/2000, art. 10; art. 3 Cost.).

Il Comune ha resistito con controricorso e memoria, difendendo la sentenza impugnata. Ha contestato l’infondatezza del primo motivo, ribadendo che l’edificabilità deriva dallo strumento urbanistico generale indipendentemente da piani attuativi, e ha eccepito l’inammissibilità degli altri per genericità e omessa impugnazione specifica della stima comunale recepita dai giudici di merito. Ha negato incertezza normativa, richiamando giurisprudenza consolidata sulle Sezioni Unite.

Cassazione: per l’IMU, un terreno è edificabile secondo il PRG comunale anche senza piani attuativi: i vincoli pubblici riducono solo il valore venale, le stime sono valide e non si annullano sanzioni per presunta incertezza normativa

La Corte ha respinto il primo motivo come manifestamente infondato, denunciato per violazione di norme sull’ICI/IMU (d.lgs. n. 504/1992, art. 1 co. 2; d.l. n. 201/2011, art. 13 conv. l. n. 214/2011) e l. n. 1150/1942 (artt. 13-14), oltre ad artt. 3 e 53 Cost. La ricorrente sosteneva l’inedificabilità dei terreni in zone C/1 e F/3 (destinata a parco pubblico) per mancanza di piano attuativo e convenzione sul PUA presentato. La Suprema Corte ha escluso rilevanza al richiamo delle Sezioni Unite (ord. n. 23902/2020) su compensazioni urbanistiche, poiché assenti vincoli di inedificabilità assoluta e programmi compensativi, né tale eccezione era stata specificamente dedotta nel ricorso introduttivo.

Criteri di qualificazione urbanistica per l’IMU

Con orientamento consolidato, la Corte ha ribadito che:

l’edificabilità di un’area, ai fini dell’applicabilità del criterio di determinazione della base imponibile fondato sul valore venale, dev’essere desunta dalla qualificazione ad essa attribuita nel piano regolatore generale adottato dal Comune, indipendentemente dall’approvazione dello stesso da parte della Regione e dall’adozione di strumenti urbanistici attuativi

l’edificabilità ai fini IMU si desume dallo strumento urbanistico generale comunale (PRG), indipendentemente da approvazione regionale o piani attuativi, grazie all’interpretazione autentica di d.l. n. 203/2005 (art. 11 quaterdecies co. 16) e d.l. n. 223/2006 (art. 36 co. 2), che chiariscono l’art. 2 co. 1 lett. b) d.lgs. n. 504/1992 (Cass. S.U. n. 25506/2006 e ss.). Tale lettura, confermata dalla Corte Costituzionale (n. 41/2008), attribuisce alla norma uno dei significati originari nel suo ambito semantico, privilegiando la zonizzazione astratta sull’attuazione concreta.

Distinzione tra vincoli assoluti e vincoli di destinazione

L’inclusione in zone per servizi pubblici (es. F/3 parco pubblico) incide solo sul valore venale, riducendolo per minore attualità delle potenzialità edificatorie, ma non esclude la natura oggettivamente fabbricabile ex art. 2 d.lgs. n. 504/1992. Vincoli di inedificabilità assoluta (generali e preventivi) differiscono da quelli conformativi di destinazione, che preservano l’edificabilità originaria (Cass. nn. 21351/2021, 17764/2018 ss.; CdS sez. VII n. 7183/2024). Tali vincoli pubblici non implicano esproprio, ma zonizzazione funzionale all’interesse collettivo.

“Jus valutandi” vs “Jus edificandi“

Le Sezioni Unite (n. 25506/2006; conf. n. 23902/2020) hanno chiarito che l’avvio di procedure urbanistiche trasforma economicamente il suolo, imponendo il valore venale anziché il reddito dominicale, più favorevole al contribuente. Urbanistica e fiscalità perseguono scopi distinti: la prima perfeziona lo jus edificandi per compatibilità interessi; la seconda adegua il prelievo alle aspettative economiche nascenti (jus valutandi). Tempi e incertezze procedurali incidono come fattori riduttivi nel valore, non esentano l’imposizione. L’art. 2 lett. b) d.lgs. n. 504/1992 include anche “possibilità effettive di edificazione” ex criteri espropriativi (d.P.R. n. 327/2001, art. 37; Cass. nn. 4228/2021 ss.; C. Cost. n. 73/2004), suppletivi in assenza di strumenti idonei.

Inammissibilità del secondo motivo: stima e valore venale

La contribuente ha contestato il calcolo del valore del terreno per l’IMU, dicendo che i giudici avevano violato la legge (art. 5 del decreto 504/1992 e articoli 3 e 53 della Costituzione) e non avevano esaminato prove importanti (secondo l’articolo 360 del codice di procedura civile). Lei voleva che si tenessero conto i tempi lunghi per i permessi di costruire, degli sconti da applicare, della sua perizia e di una delibera del Comune che prevedeva uno sconto del 20% per la crisi delle case.

Ma la Cassazione ha detto che questo motivo è inaccettabile. Secondo una sentenza importante delle Sezioni Unite (n. 8053/2014), per lamentare un “omesso esame” serve un fatto storico preciso, discusso in giudizio e decisivo per vincere la causa: non bastano lamentele generiche su prove o argomenti. Qui i giudici di primo e secondo grado avevano già controllato e approvato il valore calcolato dal Comune, senza che lei lo criticasse punto per punto.

Infine, il metodo usato dal Comune (il “valore di trasformazione”, che stima quanto varrà il terreno se edificato) è giusto, come dicono molte sentenze (ad esempio n. 19811/2021).

Respingimento del terzo motivo: assenza di incertezza normativa

Relativamente al terzo motivo, la contribuente ha chiesto di eliminare le sanzioni, citando la legge n. 212/2000 (art. 10) e l’articolo 3 della Costituzione. Sosteneva la troppa confusione oggettiva sulle regole per decidere se un terreno è edificabile.

La Cassazione ha detto no. Le norme sono chiarissime almeno dal 2006, grazie alla sentenza delle Sezioni Unite: l’edificabilità si basa sul piano regolatore generale del Comune (PRG) e sul potenziale reale di costruire. Dubbi su un caso concreto (tipo prove o fatti specifici) non sono la stessa cosa di una regola legale ambigua, e non si possono usare per contestare il calcolo del valore del terreno o le multe.

La Corte ha, quindi, rigettato integralmente il ricorso.

Per maggiore approfondimento, leggi: “IMU: guida veloce al calcolo dell’imposta e giurisprudenza recente“

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