Fusione di appartamenti e cambio d’uso in ristorante: basta la SCIA?

Il Tar Campania analizza la fusione di appartamenti in ristorante con cambio d’uso: SCIA o permesso di costruire in centro storico? Titoli abilitativi, manutenzione straordinaria vs ristrutturazione edilizia

Nel cuore di un centro storico, trasformare appartamenti in un ristorante significa ridisegnare spazi urbani vincolati: basta una SCIA per accorpare unità e cambiare destinazione d’uso da residenziale a commerciale? La linea tra manutenzione straordinaria e ristrutturazione edilizia si fa sottile, specialmente in zone storiche dove ogni intervento incide sul tessuto urbanistico.

La sentenza n. 135/2026 del Tar Campania insiste sulla differenza tra manutenzione straordinaria e ristrutturazione, in proposito per evitare di incorrere in illeciti edilizi, ti suggerisco di utilizzare un software per i titoli abilitativi in edilizia che ti consente di individuare in modo corretto il tipo di titolo abilitativo richiesto in funzione dell’intervento da realizzare, di avere a disposizione tutti i modelli di cui hai bisogno costantemente aggiornati e una guida per la compilazione semplificata del modello. Inoltre, per gestire correttamente qualunque pratica compresa quella di sanatoria edilizia puoi accedere gratuitamente ad una piattaforma per la gestione delle pratiche e dell’ufficio tecnico on line dove organizzare, redigere e condividere facilmente tutta la documentazione.

Che titolo edilizio occorre per trasformare un appartamento in ristorante in centro storico?

Il ricorrente gestisce un ristorante-pizzeria al piano terra in un famoso centro storico, derivante dalla fusione di tre unità. I lavori, eseguiti nel 2014 previa CILA, hanno riguardato la demolizione di due muri (0,90 x 2,20 m) per accorpare gli spazi, presentati come non strutturali e finalizzati a “fusione commerciale dei subalterni e mutamento d’uso nell’ambito della stessa categoria omogenea“, correggendo presunte destinazioni catastali improprie (A/5 “abitazioni ultrapopolari” e C/6 “stalle e rimesse” in attività commerciali storiche).

Il Comune, dopo sopralluogo, ha ordinato il ripristino ex art. 33 D.P.R. 380/2001 per abuso in zona A (con violazione di limiti in storico-centro, variate PRG; unità pre-ottocentesca; interesse archeologico).

Il ristoratore ricorrente:

contesta la qualificazione come ristrutturazione edilizia pesante (richiedente permesso di costruire), sostenendo che l’accorpamento senza variazioni volumetriche o superficiali sia manutenzione straordinaria (art. 3, co. 1, lett. b, D.P.R. 380/2001, autorizzabile con SCIA), violando artt. 3, 10, 27, 33 D.P.R. 380/2001, L. 241/1990 e norme del PRG, con difetti di istruttoria, motivazione e proporzionalità;
la sanzione corretta sarebbe pecuniaria ex art. 37:
denuncia motivazione generica e violazione legittimo affidamento (contestazione dopo 8 anni dalla CILA), difetto di comunicazione avvio procedimento (art. 7 L. 241/1990) e carenza istruttoria assoluta;
evidenzia assenza contrasto con urbanistica vigente e sproporzione della demolizione per mera inidoneità titolo.

Il Comune si costituisce:

contestando nel merito tutte le censure, difendendo la qualificazione dell’intervento come ristrutturazione per mutamento destinazione d’uso rilevante (da residenziale A/5 a commerciale), in zona A soggetta a permesso di costruire ex art. 10 co. 1 lett. c) D.P.R. 380/2001;
sostiene sufficienza motivazionale del provvedimento, letta con relazione CILA, natura vincolata dell’ordine di demolizione (non richiede motivazione ulteriore né avvio procedimento), e applicabilità art. 33 per abuso formale anche dopo tempo trascorso, senza legittimo affidamento su titolo illegittimo;
ribadisce i vincoli del centro storico (Zona A, tavole zonizzazione/classificazione) e inidoneità CILA per trasformazione organismi edilizi.

Giudizio del TAR: in zona A, accorpare appartamenti residenziali (A/5) in ristorante commerciale (C/1) configura ristrutturazione edilizia, non manutenzione straordinaria: serve permesso di costruire, con demolizione legittima per abuso

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania ha respinto integralmente il ricorso, ritenendolo infondato nei suoi molteplici profili.

Accorpamento unità immobiliari: manutenzione straordinaria vs ristrutturazione edilizia

Il Collegio ha preliminarmente esaminato la qualificazione urbanistico-edilizia dell’intervento, concludendo che le opere realizzate – consistenti nell’accorpamento di tre unità immobiliari con contestuale modifica della destinazione d’uso – non potessero essere ricondotte alla mera manutenzione straordinaria ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. b), del D.P.R. n. 380/2001. Tale norma, infatti, prevede che l’accorpamento di unità immobiliari sia ammissibile come manutenzione straordinaria (con CILA) solo purché non alteri la volumetria complessiva dell’edificio e, soprattutto, mantenga inalterata l’originaria destinazione d’uso; nel caso di specie, la documentazione allegata alla CILA (intitolata “Fusione Commerciale dei Subalterni e Mutamento d’uso nell’ambito della stessa categoria omogenea“) rivelava esplicitamente l’intento di trasformare unità catastalmente classificate come residenziali (A/5) o miste (C/6) in spazi integralmente commerciali per ristorante, senza prova di una preesistente legittima destinazione commerciale.​

Gli interventi, pertanto, sono stati qualificati come ristrutturazione edilizia ex art. 3, comma 1, lett. d), del medesimo D.P.R., ovverosia “interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente“. In ragione della loro natura e della localizzazione in zona A (insediamenti di interesse storico, con classificazione come unità edilizia pre-ottocentesca e vincoli archeologici), tali opere hanno comportato un mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante – da residenziale a commerciale, con impatto sul carico urbanistico – richiedendo obbligatoriamente il permesso di costruire ai sensi dell’art. 10, comma 1, lett. c), D.P.R. 380/2001.

Il Tar ha richiamato la giurisprudenza consolidata del Consiglio di Stato (Sez. II, 3 novembre 2023, n. 9547), secondo cui il cambio di destinazione d’uso tra categorie non omogenee integra una modificazione edilizia soggetta a permesso di costruire, diversamente da mutamenti intra-categoria.

Cambio destinazione d’uso tra categorie non omogenee: cosa è cambiato con il decreto “Salva Casa”?

Il decreto “Salva Casa” (D.L. 69/2024, convertito in L. 105/2024) ha introdotto semplificazioni per mutamenti di destinazione d’uso “verticali” (es. residenziale ↔ commerciale), consentendoli sempre in zone A, B e C indipendentemente dalla destinazione prevalente nell’edificio, eliminando restrizioni precedenti. Tuttavia, per tali cambi con opere – come accorpamenti – resta obbligatorio il titolo abilitativo proporzionato: CILA/SCIA per manutenzione straordinaria (confermandone i limiti: no mutamenti rilevanti di uso con incremento carico urbanistico, art. 3 lett. b D.P.R. 380/2001), permesso di costruire per ristrutturazioni che trasformano l’organismo edilizio (art. 3 lett. d e art. 10 lett. c), specie in centri storici.

In Campania, ad esempio, la Deliberazione Dirigenziale n. 217/2025 ha recepito il decreto “Salva Casa” (D.L. 69/2024 conv. L. 105/2024) aggiornando la modulistica unificata per titoli abilitativi edilizi (CILA, SCIA, PdC), in linea con il modello nazionale. Tale decreto amplia i cambi di destinazione d’uso “verticali” (ad es. come quello descritto nella sentenza del Tar Campania, da residenziale A/5 a commerciale C/1) nelle zone A, B, C, rendendoli sempre possibili indipendentemente dalla destinazione prevalente del fabbricato. Tuttavia, per le zone A di Napoli (centro storico, con vincoli PRG ex D.P.G.R. Campania 323/2004), non muta la qualificazione sostanziale degli interventi: la manutenzione straordinaria (art. 3 lett. b D.P.R. 380/2001) esclude mutamenti rilevanti di destinazione d’uso che incidano sul carico urbanistico, limitandosi ad accorpamenti senza trasformazione funzionale; resta obbligatorio il permesso di costruire per ristrutturazioni (art. 3 lett. d e art. 10 lett. c) con opere come demolizioni muri, che alterano l’organismo edilizio in contesto storico vincolato.

Impatto sul caso TAR

Rispetto alla sentenza TAR Campania n. 135/2026 (ante-decreto “Salva Casa”), lo stesso “Salva Casa” amplia la fattibilità del cambio d’uso da A/5 a C/1 in zona A, ma non incide sulla qualificazione dell’accorpamento con demolizioni come ristrutturazione. Sanatorie per abusi pregressi restano possibili via accertamento conformità (art. 36 o 36-bis), con tolleranze costruttive, ma demolizioni per PdC assente persistono se non sanate.​​

Applicazione pratica cambio d’uso rilevante con “Salva Casa”

Cambi d’uso senza opere: SCIA ex art. 19 L. 241/1990.
Con opere leggere: SCIA, ma solo se non ristrutturazione.
Zone storiche: verifica vincoli PRG; Cassazione (n. 42369/2024) conferma PdC per B&B.

Per maggiore approfondimento, leggi: “Cambio destinazione d’uso: le norme del Testo Unico, le novità del Salva Casa“

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