Fotovoltaico a terra nelle aree agricole: il divieto supera il vaglio della Consulta
La Corte costituzionale conferma la legittimità del limite agli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra nelle zone urbanisticamente agricole. Restano ammesse le configurazioni agrivoltaiche che preservano la continuità delle attività colturali
Con la sentenza n. 127/2026, depositata il 16 luglio 2026, la Corte costituzionale ha dichiarato non fondate le questioni sollevate dal TAR Lazio sulla disciplina che limita l’installazione degli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra nelle aree classificate agricole dagli strumenti urbanistici.
Il limite non riguarda indistintamente ogni impianto solare realizzato in zona agricola. La preclusione interessa la specifica configurazione con moduli a terra, mentre restano consentite, in linea di principio, le soluzioni agrivoltaiche con moduli non collocati al suolo e capaci di preservare la continuità delle attività agricole e pastorali.
La decisione assume particolare rilievo operativo perché lega l’ammissibilità dell’intervento non alla sola denominazione di “agrivoltaico”, ma alle sue caratteristiche tecniche concrete e al rapporto tra impianto, suolo e produzione agricola.
Il caso
Alcune società operanti nel settore delle energie rinnovabili avevano impugnato davanti al TAR Lazio il D.M. 21/06/2024, relativo all’individuazione delle superfici e delle aree idonee per l’installazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili.
Tra le iniziative in corso di sviluppo figuravano anche progetti di impianti agrivoltaici cosiddetti “non avanzati”, per i quali non erano ancora state avviate le procedure autorizzative necessarie alla costruzione e all’esercizio.
Secondo il TAR, tali impianti, caratterizzati dalla presenza di moduli collocati a terra, ricadevano nel divieto introdotto dall’art. 5 del d.l. 63/2024, convertito dalla legge 101/2024.
La disposizione aveva inserito nell’art. 20 del d.lgs. 199/2021 il comma 1-bis, consentendo l’installazione di impianti fotovoltaici con moduli a terra nelle zone agricole soltanto in determinate aree e fattispecie espressamente individuate.
Il TAR Lazio ha ritenuto che il limite potesse risultare incompatibile con la Costituzione e con gli obblighi europei in materia di diffusione delle fonti rinnovabili.
Le questioni di legittimità costituzionale riguardavano gli artt. 3, 9, 11 e 117, primo comma, della Costituzione.
Secondo il giudice rimettente, il divieto avrebbe potuto ostacolare il raggiungimento degli obiettivi europei di produzione energetica da fonti rinnovabili, sottraendo una quota molto estesa del territorio nazionale alla tecnologia fotovoltaica con moduli a terra.
La disciplina sarebbe risultata, inoltre, sproporzionata perché fondata sulla sola classificazione urbanistica agricola del terreno, senza considerare:
l’utilizzo effettivo del fondo;
il suo eventuale stato di abbandono o degrado;
la reale vocazione agricola;
la qualità delle colture;
la possibilità di conciliare produzione energetica e attività agricola attraverso impianti agrivoltaici non avanzati.
Per il TAR, la norma avrebbe attribuito una prevalenza preventiva e generalizzata alla conservazione del suolo agricolo, senza consentire un adeguato bilanciamento con l’interesse alla transizione energetica.
La Corte ha riunito i quattro giudizi e ha dichiarato non fondate tutte le questioni sollevate.
Il divieto non riguarda tutti gli impianti solari
Il primo elemento chiarito dalla Consulta riguarda il perimetro effettivo della disciplina.
La norma non impedisce in area agricola la realizzazione di qualsiasi impianto destinato alla produzione di energia solare. Il divieto riguarda esclusivamente gli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra.
La Corte osserva che “la norma censurata non preclude nelle zone classificate agricole dai piani urbanistici vigenti l’installazione di tutti gli impianti di produzione di energia da fonte solare, ma soltanto quella degli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra”.
Restano invece consentiti gli impianti agrivoltaici con moduli non collocati a terra, progettati in modo da preservare la continuità delle attività colturali e pastorali.
Ne deriva che la qualificazione formale dell’opera come “agrivoltaica” non è, da sola, sufficiente a sottrarla al divieto. Occorre esaminare la soluzione tecnica adottata e verificare se i moduli siano effettivamente collocati al suolo oppure in una posizione che consenta l’uso agricolo del terreno.
Cosa significa “moduli collocati a terra”
La Corte riconosce che la legge non fornisce una definizione precisa dell’espressione “moduli collocati a terra”.
Spetta quindi all’amministrazione e, in caso di controversia, al giudice precisarne il contenuto, restando entro il significato comune delle parole.
L’interpretazione deve essere guidata anche dalla finalità della disciplina: limitare il consumo di suolo agricolo e salvaguardare la continuità delle attività colturali e pastorali.
Il punto è particolarmente rilevante sul piano progettuale. Non basta adottare una determinata denominazione commerciale o amministrativa; occorre dimostrare che la configurazione dell’impianto non determini la sottrazione del terreno alla sua funzione agricola nei termini che la legge intende evitare.
Le rinnovabili non prevalgono sempre sul suolo agricolo
La Consulta riconosce che la produzione di energia da fonti rinnovabili costituisce uno degli strumenti principali per la riduzione delle emissioni e per il raggiungimento degli obiettivi climatici.
Tale interesse, tuttavia, non è assoluto.
Anche il suolo agricolo rappresenta una risorsa ambientale limitata e non rinnovabile, connessa alla:
sicurezza alimentare;
biodiversità;
tutela degli ecosistemi;
conservazione del paesaggio agrario;
continuità delle coltivazioni;
autonomia economica e produttiva del Paese.
L’art. 9 della Costituzione tutela non soltanto l’ambiente e la biodiversità, ma anche il paesaggio, compreso quello agrario.
Secondo la Corte, la disciplina realizza quindi un contemperamento non manifestamente irragionevole tra interessi di pari rango costituzionale: produzione energetica, tutela del paesaggio, conservazione del suolo e protezione delle attività agricole.
Gli obiettivi europei non risultano compromessi
Le censure riferite agli artt. 11 e 117 Cost. sono state respinte perché il TAR non aveva dimostrato che le possibilità residue di installazione fossero talmente limitate da compromettere gli obiettivi europei sulle rinnovabili.
La Corte considera infatti:
la possibilità di realizzare impianti agrivoltaici con moduli non collocati a terra;
le numerose eccezioni al limite;
la possibilità di utilizzare specifiche categorie di aree;
l’esistenza di interessi ambientali contrapposti, anch’essi riconosciuti a livello europeo.
Il principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili ammette eccezioni giustificate dalla tutela di altri interessi costituzionalmente protetti.
Il divieto supera il test di proporzionalità
La Consulta verifica la disciplina alla luce dei tre passaggi del principio di proporzionalità.
La misura è idonea, perché interviene direttamente sul bene da proteggere: il suolo agricolo.
È necessaria, perché, secondo la Corte, l’obiettivo di preservare la produzione agricola non potrebbe essere perseguito con la stessa efficacia consentendo indiscriminatamente la collocazione dei moduli a terra.
È infine proporzionata in senso stretto, perché non impone agli operatori un sacrificio intollerabile: restano disponibili le soluzioni agrivoltaiche con moduli non a terra e le specifiche deroghe previste dalla legge.
La Corte afferma:
«La norma resiste pertanto al test di proporzionalità: la scelta è idonea, poiché opera sul bene scarso – il suolo – che qui è in giuoco; è necessaria […] ed è proporzionale in senso stretto».
Il limite non si traduce, pertanto, in un divieto generale di produrre energia solare in area agricola, ma nell’esclusione di una specifica configurazione tecnologica ritenuta maggiormente gravosa sotto il profilo del consumo di suolo.
Perché rileva la classificazione urbanistica agricola
La Corte respinge anche la censura relativa al riferimento alla destinazione urbanistica.
Le condizioni di abbandono, degrado o mancata coltivazione sono elementi fattuali contingenti, suscettibili di cambiare nel tempo. La classificazione urbanistica costituisce invece un dato giuridico stabile, idoneo a esprimere non soltanto l’utilizzo attuale del fondo, ma anche la sua potenzialità agricola futura.
Un terreno può quindi essere tutelato come agricolo anche quando:
non sia coltivato nel momento in cui viene presentato il progetto;
non ospiti produzioni di pregio;
risulti temporaneamente inutilizzato;
presenti condizioni di degrado reversibile.
La sentenza contiene tuttavia una precisazione importante: la concreta coltivazione non è indispensabile, ma deve comunque rilevare l’astratta utilizzabilità agricola dell’area.
La classificazione urbanistica non può quindi diventare uno strumento del tutto sganciato dalle caratteristiche e dalla funzione potenziale del fondo.
La normativa sopravvenuta e i limiti della sentenza
Durante il giudizio è intervenuto il d.l. 175/2025, convertito dalla legge 4/2026, che ha introdotto l’art. 11-bis nel d.lgs. 190/2024.
La nuova disciplina prevede che sia sempre consentita in area agricola l’installazione di impianti agrivoltaici mediante moduli collocati in posizione adeguatamente elevata da terra.
Per tali impianti il proponente deve inoltre dotarsi di una dichiarazione asseverata, redatta da un professionista abilitato, che attesti l’idoneità del progetto a conservare almeno l’80% della produzione lorda vendibile.
La Corte richiama questa evoluzione normativa, ma non sottopone direttamente a giudizio di costituzionalità l’intero nuovo art. 11-bis.
La pronuncia riguarda le disposizioni applicabili al decreto ministeriale del 21 giugno 2024, secondo il principio tempus regit actum: la legittimità dell’atto amministrativo deve essere verificata in base alle norme vigenti al momento della sua adozione.
Approfondimenti
Parliamo in maniera più esaustiva del tema nell’articolo “Fotovoltaico a terra su terreno agricolo: norme, limiti, autorizzazioni e giurisprudenza“.
La sentenza conferma che, nelle aree agricole, la fattibilità di un impianto dipende anche dalla sua configurazione tecnica e dalla capacità di preservare l’uso produttivo del suolo. Diventa quindi essenziale valutare con precisione layout, disposizione e altezza dei moduli, superfici occupate, ombreggiamenti, producibilità energetica e compatibilità con le attività agricole.
Scopri come progettare e dimensionare l’impianto fotovoltaico, confrontare differenti configurazioni, stimare la produzione energetica e predisporre gli elaborati tecnici utili alla pratica autorizzativa. Le verifiche agronomiche, urbanistiche e asseverative richieste dalla normativa devono comunque essere sviluppate e documentate dai professionisti competenti.
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