Doppia conformità edilizia: cosa cambia davvero dopo il Salva Casa?

Il CdS chiarisce il rapporto tra doppia conformità tradizionale e nuove regole del Salva Casa, offrendo indicazioni utili sui presupposti della sanatoria edilizia

Negli ultimi anni il tema della sanatoria edilizia è tornato al centro dell’attenzione per effetto delle modifiche normative che hanno inciso sui criteri di regolarizzazione degli abusi e delle difformità costruttive. In questo quadro, uno dei concetti più rilevanti è quello della doppia conformità, da sempre considerato il parametro di riferimento per valutare se un intervento possa essere sanato oppure no. Proprio intorno a questa nozione si concentra oggi il confronto tra disciplina tradizionale e novità introdotte dal Salva Casa, che hanno aperto a una lettura più articolata dei presupposti richiesti in alcuni casi.

Capire come si distinguono i diversi regimi di sanatoria è fondamentale non solo sul piano teorico, ma anche nella pratica applicativa, perché da questa distinzione dipende la possibilità di regolarizzare opere eseguite in assenza o in difformità dal titolo edilizio. La questione interessa tecnici, professionisti e proprietari, chiamati a orientarsi tra regole non sempre lineari, norme sopravvenute e interpretazioni giurisprudenziali che incidono direttamente sulla gestione del patrimonio immobiliare.

In questo contesto, la giurisprudenza continua ad avere un ruolo decisivo, come nel caso della pronuncia n. 1221/2026 del Consiglio di Stato che andremo ad analizzare, perché chiarisce come coordinare i principi consolidati con le innovazioni legislative più recenti e indica in quali situazioni trovi applicazione il modello tradizionale e in quali, invece, possano rilevare i meccanismi di regolarizzazione introdotti dalla nuova disciplina. A tal riguardo, per assicurarsi l’ottenimento della sanatoria edilizia, è opportuno gestire adeguatamente la documentazione. Ti consiglio, quindi, di accedere gratuitamente ad una piattaforma per la gestione delle pratiche e dell’ufficio tecnico on line dove organizzare, redigere e condividere facilmente tutta la documentazione.

Sanatoria edilizia, quando basta la nuova doppia conformità del Salva Casa? Quali differenze ci sono tra vecchie e nuove regole?

Ricordiamo che dopo il d.l. 69/2024, convertito nella l. 105/2024, il legislatore ha introdotto l’art. 36-bis (D.P.R. 380/2001), che il MIT (Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti) descrive come un superamento della cd. doppia conformità, ma solo per ipotesi specifiche: parziali difformità ex art. 34, abusi collegati alla SCIA ex art. 37 e variazioni essenziali. In quel nuovo regime, la verifica non è più “simmetrica”: conta la conformità urbanistica al momento della domanda e la conformità edilizia al momento della realizzazione. Proprio qui sta la differenza decisiva: la sentenza n. 1221/2026 non applica il modello più flessibile del Salva Casa, perché il caso concreto riguarda un manufatto realizzato senza titolo e, soprattutto, in assenza del presupposto urbanistico attuativo richiesto all’epoca. Ma andiamo per ordine.

“Galeotta” fu un’ordinanza di demolizione e un successivo diniego di sanatoria emessi dal Comune in relazione a un manufatto di circa 142,95 m3 costruito nel 2011 dalla s.r.l. appellante su un’area di sua proprietà, collocata fuori dalla lottizzazione e ricadente in zona F del PRG. Il Comune nega la sanatoria perché ritiene mancante la doppia conformità: al momento della realizzazione, infatti, l’opera non era urbanisticamente assentibile, sia perché esterna alla maglia di lottizzazione, sia perché il Progetto Unitario di Utilizzazione (PUU) della maglia sarebbe stato approvato solo nel 2016, quindi molti anni dopo l’abuso.

In primo grado il TAR respinge il ricorso della società, ritenendo che il PUU abbia natura sostanzialmente attuativa e che, essendo sopravvenuto rispetto alla costruzione, non possa sanare retroattivamente il difetto di conformità originaria.

In appello la società prova a spostare il baricentro della discussione. Sostiene, anzitutto, che il TAR avrebbe letto male l’art. 57 delle NTA del PRG: secondo l’appellante, il problema non sarebbe stabilire se il PUU sia o meno assimilabile a un piano esecutivo, ma capire se esso fosse davvero indispensabile in un caso come questo:

la tesi della società è che, quando nella maglia di lottizzazione vi sia un’unica iniziativa e si realizzi un solo edificio, non servirebbe un piano urbanistico esecutivo in senso proprio e sarebbe sufficiente il titolo diretto; da qui l’idea che l’intervento fosse in realtà compatibile con il quadro urbanistico locale;
con il secondo motivo, poi, l’appellante ripropone la doglianza procedimentale: lamenta la violazione delle garanzie partecipative e del contraddittorio, sostenendo che il Comune avrebbe adottato il diniego senza un adeguato confronto con il privato;
solo in appello, e per di più con memoria successiva, la società introduce anche il tema del lotto intercluso, cercando di rafforzare la tesi della edificabilità diretta dell’area.

Il Comune resiste insistendo sulla correttezza della decisione di primo grado. In sostanza, afferma che l’art. 57 NTA non consente affatto di costruire liberamente solo perché vi sia una sola iniziativa nella maglia: anche in quel caso occorre comunque la previa approvazione del PUU. Di conseguenza, un manufatto costruito nel 2011, prima dell’approvazione del progetto unitario del 2016, non può dirsi conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento dell’abuso. Il Comune contesta inoltre come inammissibile la nuova tesi del lotto intercluso, perché introdotta tardivamente solo in grado di appello, e difende la natura vincolata del diniego di sanatoria: se manca la conformità richiesta dalla legge, l’amministrazione non ha margini discrezionali, per cui le censure sulle garanzie partecipative non possono incidere sull’esito finale.

CdS: un’opera edilizia abusiva non può essere sanata se, quando è stata realizzata, mancava un requisito urbanistico essenziale: non basta che quel requisito sia arrivato in un momento successivo

Il Consiglio di Stato respinge integralmente l’appello. Anzitutto dichiara inammissibile la censura sul lotto intercluso, perché nuova e tardiva. Nel merito, ritiene infondato il primo motivo: l’art. 57 NTA, letto secondo il suo significato letterale e funzionale, impone comunque l’approvazione preventiva del PUU quando la maglia sia interessata da un’unica iniziativa. Quindi non esiste, nel caso esaminato, uno spazio per l’intervento diretto in assenza di tale strumento. Il Collegio aggiunge che la convenzione sottoscritta in attuazione del PUU del 2016 conferma proprio questo assetto: i permessi di costruire relativi agli interventi previsti dal progetto unitario erano subordinati sia all’approvazione del PUU sia alla convenzione attuativa. In altre parole, il titolo edilizio non poteva esistere legittimamente prima di quel passaggio pianificatorio.

Da qui la conclusione decisiva: manca la conformità originaria, cioè quella richiesta al momento della realizzazione dell’opera. Il manufatto, costruito nel 2011, non era allora compatibile con la disciplina urbanistica applicabile, perché difettava il presupposto attuativo richiesto dalle NTA. Per questa ragione la sanatoria ordinaria non è ottenibile. È qui che si vede con chiarezza la differenza tra i due regimi. La doppia conformità classica dell’art. 36 pretende una coincidenza piena tra “prima” e “dopo”: l’intervento deve essere lecito sia quando nasce sia quando si chiede di regolarizzarlo. Il Salva Casa, invece, ha introdotto un criterio più elastico per fattispecie tipizzate, nel quale la conformità viene “sdoppiata”: urbanistica al momento della domanda, edilizia al momento della realizzazione. Ma questa valvola di semplificazione non serve quando l’abuso, come qui, sconta un vizio urbanistico genetico così radicale da impedire di dire che l’opera fosse assentibile sin dall’origine.

Il Consiglio di Stato aggiunge anche una seconda ratio, utile a chi legge la sentenza in chiave sistematica:

Sul piano funzionale, il PUU è uno strumento intermedio tra il PRG ed il permesso di costruire, con la precipua finalità di introdurre una disciplina urbanistica di dettaglio per una specifica porzione del territorio.

Quindi il PUU non è un atto marginale o meramente organizzativo, ma uno strumento di pianificazione di dettaglio, intermedio tra PRG e titolo edilizio. Lo dimostrano la sua funzione, il procedimento seguito per approvarlo e il contenuto normativo integrativo rispetto al PRG. Quindi non può essere trattato come un elemento facoltativo o surrogabile dal semplice permesso di costruire. Proprio per questo il Collegio conferma la lettura del TAR: il PUU rientra nel genus dei piani esecutivi, pur con caratteristiche semplificate.

Infine viene respinto anche il motivo sulle garanzie partecipative. Secondo il Consiglio di Stato, il diniego di sanatoria è un provvedimento vincolato: l’amministrazione deve solo verificare se l’opera rispetta o meno i parametri urbanistici ed edilizi richiesti dalla legge. Se quella verifica dà esito negativo, non occorre una motivazione ulteriore né il contraddittorio procedimentale è in grado di cambiare il risultato sostanziale. L’appello viene quindi rigettato, con condanna della società alle spese del grado.

Conformità urbanistica classica (art. 36) e conformità urbanistica semplificata (art. 36-bis): quando si applicano i due regimi?

La regola pratica che emerge è questa. La doppia conformità classica si applica quando si è davanti alla sanatoria ordinaria dell’abuso edilizio in senso pieno, e la sentenza la usa proprio in questo modo: se al momento della costruzione mancava un presupposto urbanistico essenziale, la sanatoria non può essere concessa. La doppia conformità attenuata del Salva Casa, introdotta nel 2024 e illustrata dal MIT nel 2025, opera invece solo nei casi che il legislatore ha voluto trattare con maggiore elasticità, cioè per specifiche difformità parziali e situazioni tipizzate. Perciò, in un caso come quello deciso dal Consiglio di Stato, il nuovo regime non sostituisce automaticamente quello tradizionale: prima bisogna verificare che tipo di abuso si sta cercando di regolarizzare. Se il problema è strutturalmente urbanistico e originario, come l’assenza del PUU richiesto al momento della costruzione, resta decisivo il filtro dell’art. 36 nella sua forma classica.

Per maggiore approfondimento, leggi: “Doppia conformità per la sanatoria, dal Testo Unico al Salva Casa“

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