CCNL diversi tra disciplinare e capitolato: la gara è legittima?

CCNL diversi tra disciplinare e capitolato: il TAR Lombardia chiarisce quando l’errore non annulla la gara e cosa conta nella verifica della manodopera

Può una gara pubblica essere annullata perché il disciplinare indica un CCNL diverso da quello utilizzato per determinare il costo del personale? E quali conseguenze si producono se l’aggiudicataria recepisce le indicazioni contraddittorie contenute nei documenti di gara?

La sentenza del TAR Lombardia, Milano, sez. IV, n. 4481 del 7 ottobre 2026 affronta la questione con riferimento a un appalto di servizi ambientali.

Il Tribunale riconosce l’errata individuazione del contratto collettivo nel disciplinare, ma esclude che tale irregolarità comporti automaticamente l’annullamento della procedura. Nel caso esaminato, infatti, il costo della manodopera era stato calcolato sulla base del CCNL conforme ai criteri normativi e non erano state dimostrate concrete violazioni delle tutele dei lavoratori.

La controversia riguarda una procedura aperta indetta dalla Provincia di Como per l’affidamento quinquennale del servizio di raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti urbani, pulizia delle strade e gestione del centro di raccolta del Comune di Lurate Caccivio.

Una società classificatasi seconda ha impugnato l’aggiudicazione e diversi atti della procedura.

Il caso: due CCNL diversi nella documentazione di gara

La contestazione principale riguardava l’art. 3.2 del disciplinare, che prevedeva l’applicazione del CCNL Igiene ambientale. Secondo la ricorrente, il contratto non rispettava i criteri di rappresentatività richiesti dall’art. 11 del D.Lgs. 36/2023. Il riferimento corretto sarebbe stato il CCNL Servizi ambientali K540, utilizzato anche per elaborare le tabelle ministeriali del costo del lavoro.

Emergeva, però, una particolarità: sebbene il disciplinare richiamasse il K545, l’allegato H del capitolato quantificava il costo della manodopera in 484.792,88 euro annui, utilizzando le tabelle ministeriali riferite al K540. La documentazione di gara conteneva quindi indicazioni non coerenti tra loro.

I motivi del ricorso: CCNL errato e presunte dichiarazioni false

La ricorrente sosteneva che l’indicazione del K545 violasse l’art. 11 e l’Allegato I.01 del Codice dei contratti pubblici, determinando l’illegittimità dell’intera procedura. Contestava inoltre il comportamento dell’aggiudicataria, che aveva dichiarato di applicare il CCNL previsto dal disciplinare, calcolando però il costo della manodopera secondo i valori delle tabelle ministeriali.

Secondo la seconda classificata, questa condotta avrebbe dovuto comportare l’esclusione per dichiarazione non veritiera. Il ricorso comprendeva anche ulteriori contestazioni sulla conformità dell’offerta tecnica e sull’attribuzione dei punteggi.

La decisione del TAR: l’errore nel CCNL non è sempre invalidante

Il TAR parte dall’art. 11 del D.Lgs. 36/2023, secondo cui il contratto collettivo individuato per l’appalto deve essere coerente con le prestazioni richieste e sottoscritto dalle organizzazioni comparativamente più rappresentative. L’Allegato I.01 precisa i criteri per individuare il CCNL applicabile, valorizzando anche i contratti presi a riferimento dal Ministero del Lavoro per determinare il costo medio della manodopera.

Nel caso esaminato, il Tribunale riconosce che il K545 non soddisfa tali criteri. Tuttavia, al punto 10.5 della sentenza afferma:

L’erroneo riferimento al CCNL K545 nella legge di gara si configura come una irregolarità priva di effettiva portata lesiva.

Il ragionamento si fonda su due circostanze:

la prima riguarda il costo del personale: l’importo indicato negli atti era stato determinato utilizzando le tabelle ministeriali riferite al K540. L’errore nel disciplinare, quindi, non aveva determinato una sottostima della manodopera;
la seconda riguarda le tutele normative. La ricorrente aveva denunciato genericamente la mancata equivalenza tra i due contratti, senza individuare tempestivamente specifiche differenze idonee a dimostrare una lesione dei diritti dei lavoratori.

L’analisi comparativa tra i CCNL era stata prodotta soltanto in prossimità dell’udienza, risultando inammissibile come integrazione tardiva delle censure.

Il TAR precisa che in assenza di contestazioni tempestive e puntuali su scostamenti non meramente marginali rispetto ai parametri dell’Allegato I.01, il vizio resta una semplice irregolarità, insufficiente a travolgere la gara.

L’offerta dell’aggiudicataria era falsa?

Un altro passaggio rilevante riguarda la dichiarazione sul contratto collettivo applicato. L’aggiudicataria aveva richiamato il K545, come richiesto dal disciplinare, ma aveva quantificato la manodopera in coerenza con i valori ministeriali utilizzati dalla stazione appaltante.

Il progetto di assorbimento del personale prevedeva inoltre il mantenimento delle tutele riferite al contratto di settore. Per il TAR, l’operatore si era conformato alla documentazione di gara, riproducendone le ambiguità.

Al punto 10.9 la sentenza chiarisce:

Si può dunque affermare che essa presenti elementi di incertezza ma non che sia inveritiera o che sia stata modificata.

La contraddizione contenuta negli atti non poteva quindi essere automaticamente trasformata in una falsa dichiarazione imputabile all’aggiudicataria.

Quando la discordanza tra CCNL può incidere sulla gara?

La pronuncia distingue l’errata indicazione formale del contratto collettivo dalle sue conseguenze sostanziali. Nel caso concreto, l’assenza di una sottostima del costo della manodopera e di contestazioni specifiche sulle tutele ha impedito di riconoscere all’errore una portata invalidante.

La sentenza non esclude, in termini generali, che una diversa controversia possa avere esito differente in presenza di conseguenze concrete adeguatamente dimostrate. Il TAR respinge pertanto il ricorso, confermando l’esito della procedura.

Approfondimenti

Per approfondire il tema, leggi l’articolo dedicato al CCNL negli appalti pubblici, con particolare attenzione alle disposizioni dell’art. 11 del Codice dei contratti pubblici e alla verifica dell’equivalenza delle tutele. La corretta quantificazione del costo della manodopera rappresenta un aspetto fondamentale nella predisposizione delle offerte economiche. Con il software per la contabilità dei lavori puoi elaborare computi e analisi dei prezzi, organizzando le voci di costo delle lavorazioni e le relative componenti di manodopera.

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