Cambio d’uso da ufficio ad abitazione: basta la SCIA dopo il Salva Casa?

Il Tar Lazio precisa i casi in cui la normativa nazionale, così come aggiornata dal Salva Casa, prevale sul piano regolatore

La sentenza del TAR Lazio n. 2533/2026 analizza il rapporto tra la disciplina statale in materia di mutamento di destinazione d’uso delle singole unità immobiliari, come riformata dal cosiddetto Salva Casa, e le previsioni contenute nelle Norme Tecniche di Attuazione del piano regolatore comunale.
Il nodo centrale riguarda la possibilità per gli strumenti urbanistici locali di introdurre limiti al cambio di destinazione d’uso in assenza di opere edilizie e, soprattutto, la qualificazione delle “specifiche condizioni” che il legislatore statale consente ai Comuni di prevedere.

Il cambio di destinazione d’uso è un processo complesso che richiede la gestione coordinata di aspetti urbanistici, strutturali, energetici e impiantistici. Il software BIM per la progettazione edilizia permette di modellare in 2D e 3D lo stato di fatto e il progetto, gestire demolizioni e ricostruzioni, aggiornare automaticamente tavole grafiche, computi metrici e rendering, e integrare moduli specialistici per certificazione energetica, calcolo strutturale e stima dei costi.

Il caso

La controversia trae origine dalla presentazione, da parte della proprietaria di una unità immobiliare di modeste dimensioni (circa 38 m2), di una Segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) finalizzata al cambio di destinazione d’uso da “ufficio” ad “abitazione”, senza esecuzione di opere edilizie.
L’immobile era collocato in un edificio a prevalente destinazione residenziale e ricadeva in una zona urbanistica qualificata dal piano regolatore come tessuto di espansione novecentesca a tipologia residenziale libera (zona T3).
L’amministrazione comunale, dopo aver inviato un preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990, adottava un provvedimento conclusivo con cui dichiarava l’inefficacia della SCIA e disponeva l’archiviazione della pratica, vietando la prosecuzione dell’attività.

Il Comune fondava il proprio diniego sull’art. 45, comma 7, delle Norme Tecniche di Attuazione (NTA) del Piano Regolatore Generale, secondo cui i cambi di destinazione d’uso verso abitazioni singole sarebbero consentiti, per intervento diretto, soltanto nei casi di “ripristino” dell’originaria destinazione.
Nel caso di specie, l’unità immobiliare non aveva mai avuto destinazione abitativa; di conseguenza, secondo l’ente locale, il mutamento richiesto non rientrava tra quelli ammessi dallo strumento urbanistico, a prescindere dal titolo edilizio utilizzato (SCIA).

La proprietaria impugnava il provvedimento deducendo:

violazione dell’art. 23-ter del D.P.R. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), come modificato dal decreto Salva Casa;
erronea applicazione delle disposizioni delle NTA del piano regolatore;
violazione del D.M. 1444/1968 in materia di zone territoriali omogenee.

Nello specifico, secondo la ricorrente la zona interessata avrebbe avuto carattere “misto”, sicché il mutamento d’uso sarebbe stato compatibile con le finalità di omogeneizzazione e miglioramento del tessuto urbano e, in ogni caso, la disciplina statale sopravvenuta (art. 23-ter, comma 1-ter, del D.P.R. 380/2001, come modificato dal D.L. 69/2024, conv. in L. 105/2024) avrebbe prevalso sulle disposizioni restrittive del piano regolatore.

In via pregiudiziale, l’amministrazione eccepiva l’inammissibilità del ricorso, sostenendo che la ricorrente non avesse impugnato il preavviso di rigetto, ritenuto atto conclusivo del procedimento.
Il TAR ha respinto tale eccezione, qualificando il preavviso come atto endoprocedimentale, privo di autonoma lesività, e riconoscendo che il provvedimento successivo aveva natura di atto conclusivo effettivamente impugnabile.

Le regole del piano regolatore prevalgono sulla norma statale?

L’eccezione sollevata risulta infondata. In primo luogo, il documento impugnato assegnava alla ricorrente un termine per presentare osservazioni, evidenziando così il carattere endoprocedimentale dell’atto. In secondo luogo, lo stesso documento menziona sia il precedente atto di preavviso sia le osservazioni presentate dalla ricorrente, rilevando che il contraddittorio instaurato non ha indotto l’amministrazione a modificare la propria posizione. Ciò conferma ulteriormente la natura endoprocedimentale del documento contestato.

Tuttavia, l’amministrazione ha comunque valutato le osservazioni della ricorrente, pertanto l’atto gravato non può essere considerato un’eventuale conferma impropria ai sensi della normativa vigente, ma costituisce un vero e proprio atto di conferma. Tale atto è quindi idoneo a sostituire, con effetto retroattivo, quello confermato.

Nel merito, la ricorrente ha sostenuto che lo strumento urbanistico locale consentirebbe il cambio di destinazione d’uso richiesto, considerando l’area come a destinazione mista. In tale prospettiva, le norme tecniche di attuazione del piano regolatore, pur indicando finalità e tipologia degli interventi edilizi consentiti, non vietano il mutamento di destinazione d’uso, consentendo interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro e ristrutturazione leggera.

Tuttavia, anche ammettendo una diversa interpretazione, la normativa statale in materia di edilizia (art. 23-ter TUED, così come modificato dal cosiddetto “decreto Salva Casa”) prevale sulle disposizioni regolamentari locali e autorizza il cambio di destinazione d’uso mediante SCIA.

Per valutare correttamente la fattispecie, occorre verificare se le norme locali siano compatibili con la disciplina statale e, in caso di contrasto, come risolvere l’antinomia.

La normativa statale prevede che i cambi di destinazione d’uso possano riguardare unità immobiliari in edifici situati in determinate zone, purché:

non siano interessate categorie rurali;
siano rispettate le condizioni e la normativa di settore;
sia possibile, per gli strumenti urbanistici comunali, fissare specifiche condizioni.

Tali “specifiche condizioni” devono essere criteri oggettivi e motivati, definiti in modo chiaro e non dedotti implicitamente dalle norme urbanistiche preesistenti, con l’obiettivo di tutelare decoro urbano, salute e sicurezza pubblica.

Le norme locali richiamate dall’amministrazione non soddisfano questi requisiti, essendo antecedenti alla normativa statale e prive di motivazione adeguata a giustificare il divieto di cambio di destinazione d’uso. Ne consegue che, in caso di contrasto tra norme locali e statali, deve prevalere la normativa statale.

La giurisprudenza amministrativa conferma che le norme regolamentari locali diventano recessive rispetto alla disciplina statale, soprattutto se contrastanti con quest’ultima, e che le prescrizioni dettagliate contenute nelle norme regolamentari possono essere impugnate solo in sede di applicazione concreta.

Di conseguenza, il cambio di destinazione d’uso richiesto dalla ricorrente è ammissibile e legittimo.

Il Tribunale, accogliendo il ricorso, ha annullato il provvedimento dell’amministrazione che dichiarava inefficace la SCIA per il cambio di destinazione d’uso da ufficio ad abitazione.

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