Cambio d’uso al piano terra: le regole del Salva Casa prevalgono sul PGT?

Le novità dell’art. 23-ter D.P.R. 380/2001 per le unità immobiliari poste al piano terra si applicano automaticamente prevalendo sugli strumenti urbanistici comunali vigenti? TAR Lombardia sull’applicabilità del D.L. 69/2024

La pronuncia del Tar Lombardia (n. 808/2026) approfondisce l’incidenza delle modifiche introdotte dal Salva Casa al Testo Unico dell’edilizia sulla disciplina comunale dei mutamenti di destinazione d’uso. In particolare, il giudice è stato chiamato a chiarire se la nuova formulazione dell’art. 23-ter del D.P.R. n. 380/2001 abbia determinato una liberalizzazione generalizzata dei cambi d’uso anche in contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti, oppure se continui a trovare applicazione la pianificazione comunale, specie per gli immobili posti al piano terra.

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Il caso

Una società, proprietaria di un edificio su tre livelli, ha chiesto l’annullamento, previa sospensione, del provvedimento comunale che vietava la prosecuzione del cambio di destinazione d’uso di un locale situato al piano terra, inizialmente utilizzato come deposito a carattere industriale-artigianale in un’area a prevalente destinazione produttiva.

Nel 2025 la società ha presentato una Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA) per trasformare il locale da deposito a esercizio commerciale, senza eseguire lavori edilizi.

L’amministrazione comunale ha tuttavia inibito l’intervento, ritenendo che il cambio di destinazione non fosse conforme alle Norme Tecniche di Attuazione del Piano di Governo del Territorio. In particolare, secondo il Comune, la disciplina urbanistica vigente non consentiva l’insediamento di esercizi di vicinato nell’ambito territoriale interessato, né le recenti modifiche legislative potevano comprimere le scelte pianificatorie già adottate.

La società ha quindi impugnato il provvedimento, contestandone la legittimità e, ove necessario, chiedendo anche l’annullamento della disposizione del piano urbanistico che limitava i cambi d’uso in quell’area.

A sostegno del ricorso sono state formulate diverse censure. In primo luogo, la ricorrente ha dedotto la violazione della normativa statale sul mutamento di destinazione d’uso, come modificata nel 2024 (D.L. 69/2024 – Decreto Salva Casa), sostenendo che la nuova disciplina consentirebbe sempre il cambio tra categorie funzionali, salvo che gli strumenti urbanistici comunali prevedano condizioni specifiche.

La società ha inoltre lamentato un difetto di motivazione, sostenendo che il Comune si fosse limitato ad applicare rigidamente la normativa senza valutare le caratteristiche concrete dell’immobile né considerare le linee guida ministeriali. Ha denunciato un eccesso di potere, ritenendo che l’amministrazione non avesse adeguatamente considerato il processo di liberalizzazione avviato dal legislatore statale, imponendo restrizioni non giustificate. In tale prospettiva sono stati richiamati anche il principio del risultato e i principi di libertà di iniziativa economica, sostenendo che il diniego avrebbe inciso ingiustificatamente sull’attività imprenditoriale.

Infine, è stata contestata la valutazione delle superfici commerciali: secondo la ricorrente, applicando i criteri regionali per la vendita di merci ingombranti, la superficie effettiva sarebbe risultata conforme ai limiti consentiti per gli esercizi di vicinato, rendendo quindi ammissibile l’intervento.

L’amministrazione ha contestato che nell’edificio fosse presente una destinazione commerciale legittima, precisando che un precedente titolo edilizio riguardava esclusivamente modifiche interne, senza autorizzare attività di vendita. Il Comune ha evidenziato che l’area è classificata dal Piano delle Regole come ambito a prevalente destinazione industriale e artigianale, dove gli esercizi di vicinato non sono ammessi e sono consentite solo alcune destinazioni accessorie. Nel merito, ha sottolineato che la normativa statale sul cambio di destinazione d’uso lascia impregiudicata la facoltà dei Comuni di fissare condizioni specifiche e che per le unità immobiliari al piano terra o seminterrato la disciplina rinvia alla normativa regionale, che consente ai Comuni di individuare le zone in cui applicare le nuove disposizioni.

Infine, è stato precisato che il locale era originariamente autorizzato come deposito privo di autonomia funzionale, senza permanenza di persone e senza incidenza sulla superficie urbanisticamente rilevante. La trasformazione in locale commerciale avrebbe comportato un aumento del carico urbanistico e della superficie utile, configurando un intervento più incisivo di un semplice cambio di destinazione.

Le nuove regole del Salva Casa prevalgono sul PGT?

Alla luce di quanto esposto, il ricorso è del tutto infondato, come confermato dall’analisi del quadro urbanistico vigente al momento della presentazione della domanda, fatto salvo l’effetto di eventuali atti successivi intervenuti nel frattempo.

Non trova riscontro l’affermazione della difesa secondo cui il provvedimento impugnato sarebbe stato adottato in contrasto con l’articolo 23-ter del D.P.R. 380/2001. Le linee guida ministeriali richiamate hanno infatti un rilievo marginale o nullo nel caso concreto, non incidendo sulla corretta applicazione delle norme al caso specifico.

In particolare, il vigente Piano delle Regole del Comune, nell’ambito territoriale interessato, non consente l’insediamento di esercizi di vicinato e non è stato modificato dalle nuove disposizioni del cosiddetto “decreto salva-casa”. Secondo il comma 1-quater dell’articolo 23-ter, per le unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate, il cambio di destinazione d’uso è regolato dalla legislazione regionale, la quale consente agli strumenti urbanistici comunali di individuare specifiche zone in cui applicare le disposizioni generali.

Pertanto, per le unità immobiliari poste a piano terra, come quella oggetto della domanda di cambio d’uso, non opera alcuna applicazione automatica della nuova normativa nazionale, né può essa prevalere sugli strumenti urbanistici già adottati. La norma regionale richiamata dalla ricorrente non è pertinente alla fattispecie e non individua alcuna zona specifica in cui le nuove disposizioni possano sostituire la regolamentazione comunale esistente.

Di conseguenza, l’articolo 21 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano delle Regole del PGT continua a essere pienamente applicabile al caso in esame e non è stato né abrogato né modificato implicitamente dalla nuova normativa nazionale del 2024. Tale disposizione continua quindi a disciplinare la richiesta avanzata dalla società, impedendo il cambio di destinazione d’uso.

Allo stesso modo, risulta infondata la contestazione secondo cui l’amministrazione non avrebbe potuto applicare i limiti previsti dagli strumenti urbanistici già vigenti. Nel caso concreto non era necessario introdurre nuove condizioni regolamentari alla luce delle norme sopravvenute, e l’eventuale richiamo finale del nuovo comma 1-ter dell’articolo 23-ter, che lascia ai Comuni la possibilità di fissare condizioni specifiche, non comporta alcun “travolgimento” della disciplina esistente, come invece sostiene la ricorrente.

Sono infondate anche le due contestazioni relative alla presunta violazione del principio del risultato e della Direttiva Bolkestein (terzo motivo di ricorso), in quanto tali richiamate non trovano applicazione nel caso concreto. La pianificazione urbanistica, con la definizione di ambiti funzionali omogenei nel territorio urbano, segue principi e direttive autonome, cui si conformano le funzioni comunali di regolazione senza deviazioni ingiustificate dai compiti attribuiti dalla legge.

Inoltre, è corretto quanto osservato dal Comune riguardo alla distinzione tra la Superficie Lorda di Pavimento e la Superficie di Vendita (quarto motivo di ricorso): quest’ultima, disciplinata dalla normativa regionale a fini commerciali, non influisce sul calcolo urbanistico.

Di conseguenza, indipendentemente dalla classificazione dei locali, il calcolo delle superfici effettuato dalla ricorrente non ha rilevanza ai fini urbanistici.

Il ricorso risulta quindi completamente infondato ed il Tar Lombardia lo respinge.

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