Anche l’utilizzatore è responsabile di un abuso edilizio?

TAR Salerno: un ordine di demolizione può essere rivolto a chi occupa un immobile solo se motivate chiaramente le responsabilità per gli abusi con dimostrazione puntuale

La repressione degli abusi edilizi è un potere vincolato del Comune, volto a ripristinare la legalità urbanistica. Questo potere deve però rispettare i requisiti previsti dalla legge, in particolare riguardo all’individuazione dei destinatari legittimi dell’ordine di demolizione. La sentenza n. 148/2026 del TAR Salerno chiarisce quando l’amministrazione può rivolgere l’ordine a soggetti diversi dal proprietario.

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Il caso

Un soggetto, qualificato dall’amministrazione come utilizzatore di un’area, ha impugnato un’ordinanza comunale che disponeva la demolizione di opere edilizie abusive e il ripristino dello stato dei luoghi, procedendo, a proprie spese, alla demolizione delle opere abusive entro 90 giorni dalla notifica, a curare, sempre a proprie spese, il dissequestro del cantiere presso l’Autorità competente e a comunicare allo Sportello Unico Edilizio e alla Polizia Municipale la data di fine lavori.

L’amministrazione comunale, sulla base degli accertamenti della Polizia Municipale, aveva qualificato le opere come interventi edilizi realizzati in assenza di titolo abilitativo, rientranti nella disciplina repressiva del testo unico dell’edilizia. In ragione di ciò, aveva emanato l’ordinanza di demolizione nei confronti del soggetto individuato come utilizzatore dell’area, ritenendolo responsabile degli abusi.

Le opere contestate consistevano in:

una tettoia in ferro di 12 × 2,85 m, con altezza variabile tra 2,40 e 2,65 m;
una struttura in ferro ancorata al suolo di 5 × 4 m, altezza 2,80 m, con copertura in telo ombreggiante;
un gazebo leggero in ferro di 3 × 3 m, altezza 2,30 m, con telo di copertura.

Il ricorrente ha dichiarato di occupare il terreno da circa cinque anni, sul quale insiste un’abitazione con gazebo costruita anni prima da altri soggetti e ha proposto ricorso per:

incompetenza dell’organo: l’ordinanza era stata adottata dal Responsabile di Urbanistica ed Edilizia, nonostante il Comune disponesse della figura dirigenziale competente (violazione art. 51 L. 142/1990 e successive modifiche);
difetto di qualificazione giuridica dell’abuso: l’atto non specificava se le opere fossero in totale difformità, con variazioni essenziali o in parziale difformità dal titolo edilizio (violazione artt. 7 e 26 L. 47/1985, art. 4 L. 493/1993 e art. 31 D.P.R. 380/2001);
errata individuazione del destinatario: l’ordinanza era rivolta al mero utilizzatore dell’immobile senza dimostrare che fosse l’effettivo autore delle opere abusive (violazione artt. 4, 7 e 26 L. 47/1985 e art. 4 L. 493/1993);
natura precaria delle opere: le strutture erano smontabili e amovibili, non richiedendo titoli edilizi o concessori (violazione artt. 7 e 12 L. 47/1985);
carenza di motivazione: il provvedimento non precisava la natura e la consistenza delle opere, limitandosi a una descrizione generica dell’abuso (violazione L. 47/1985 e artt. 2 e 3 L. 241/1990);
illegittima prospettazione delle sanzioni: l’ordinanza prevedeva applicazione di sanzioni pecuniarie e acquisizione dei beni al patrimonio comunale, senza adeguata legittimazione dell’utilizzatore (violazione art. 31 D.P.R. 380/2001, comma 3);
violazione delle garanzie procedimentali: mancata comunicazione preventiva dell’avvio del procedimento repressivo (violazione art. 7 L. 241/1990).

Sulla base di queste contestazioni, il ricorrente ha chiesto l’integrale annullamento dell’ordinanza.

Chi sono i responsabili dell’abuso edilizio?

Il ricorso sottoposto all’esame del Collegio è fondato e deve pertanto essere accolto.

In particolare, assume valore determinante il terzo motivo di ricorso, con cui il ricorrente ha contestato la propria legittimazione passiva rispetto all’ordinanza di demolizione, evidenziando l’assenza di una motivazione specifica che lo qualificasse come responsabile degli abusi edilizi contestati.

Ai sensi dell’art. 31 del Testo Unico dell’Edilizia (T.U.E.D.), i destinatari principali di un’ingiunzione demolitoria sono i proprietari, e solo se espressamente individuati, anche i responsabili degli abusi. La norma stabilisce che il dirigente o responsabile del competente ufficio comunale, accertata l’esecuzione di interventi in assenza di permesso o in totale difformità dal titolo edilizio, ovvero con variazioni essenziali, deve ingiungere al proprietario e al responsabile dell’abuso la rimozione o demolizione, indicando l’area che viene acquisita di diritto.

Secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato, ai fini della legittimazione passiva, il soggetto destinatario dell’ordine di demolizione deve essere colui che ha effettivamente il potere di rimuovere l’abuso, competenza che spetta in primo luogo al proprietario, anche se non responsabile diretto dell’abuso (Consiglio di Stato, sez. VI, n. 9511/2022).

Ne consegue che, nel caso in cui il proprietario non coincida con l’autore dell’abuso edilizio, occorre preliminarmente accertare se il destinatario dell’ordinanza sia veramente responsabile dell’abuso, allegando le circostanze che ne dimostrino l’effettiva realizzazione, con una motivazione chiara e puntuale in fatto e in diritto (CGARS Sez. Cons. n. 419/2023).

Anche considerando il carattere vincolato del procedimento e la descrizione delle opere abusive, la sanzione demolitoria non può prescindere da questa precisa individuazione e motivazione (CGARS, sez. riun., 15 marzo 2022, n. 174/2022; TAR Salerno, sentenza n. 892/2025).

Nel caso in esame, l’ordinanza impugnata era rivolta al ricorrente quale responsabile degli abusi, ma il Comune non ha fornito alcuna dimostrazione né una motivazione sufficiente a supporto di tale attribuzione. Pertanto, la carenza motivazionale riscontrata è meritevole di accoglimento da parte del Collegio.

In conclusione, il ricorso è manifestamente fondato e l’ordinanza impugnata deve essere annullata, fatti salvi eventuali ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione.

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