Base d’asta calcolata con vecchie tabelle ministeriali: la gara è legittima?

Base d’asta e tabelle ministeriali superate dal rinnovo del CCNL: l’ANAC chiarisce quando la stima dei costi della manodopera non è legittima

La stazione appaltante può utilizzare le tabelle ministeriali per determinare il costo della manodopera anche quando, nel frattempo, è intervenuto un rinnovo del CCNL che prevede aumenti retributivi? La questione è particolarmente rilevante negli appalti di servizi ad alta intensità di lavoro, dove un’errata quantificazione del costo del personale può compromettere la sostenibilità economica delle offerte e limitare la concorrenza.

Con il parere di precontenzioso n. 353 del 15 settembre 2026, l’ANAC ribadisce che la stima della manodopera deve essere coerente con i livelli retributivi effettivamente applicabili al momento dell’indizione della gara. L’impiego di tabelle ministeriali non aggiornate, quando è già noto un rinnovo contrattuale significativo, può determinare un’istruttoria carente e una base d’asta non correttamente quantificata.

Il caso: una gara da oltre 20 milioni con costi del lavoro contestati

La controversia nasce da una procedura aperta indetta da un Comune per l’affidamento dei servizi di gestione integrata dei rifiuti urbani e di igiene urbana. L’importo complessivo a base di gara era pari a 20.247.931,34 euro, di cui 12.279.532,70 euro destinati ai costi della manodopera. Una società interessata alla partecipazione contestava la documentazione di gara, ritenendo impossibile formulare un’offerta seria e attendibile a causa della sottostima dei costi.

In particolare, la stazione appaltante aveva utilizzato le tabelle ministeriali riferite a luglio 2024, senza considerare il rinnovo del CCNL dei servizi ambientali, sottoscritto il 9 dicembre 2025. Il nuovo accordo contrattuale, applicabile al settore e richiamato nella disciplina di gara, prevedeva un incremento delle retribuzioni tabellari di circa il 12%. Secondo la società istante, il mancato aggiornamento avrebbe determinato una sottostima del costo del personale di circa 200.000 euro annui, pari a 1,6 milioni di euro nell’intera durata dell’appalto.

Tabelle ministeriali non aggiornate: quali sono le contestazioni?

La società ricorrente lamentava la violazione degli articoli 11, 41 e 102 del D.Lgs. 36/2023, sostenendo che la quantificazione della manodopera non rispettasse i livelli retributivi previsti dal CCNL vigente. La contestazione riguardava quindi non soltanto l’importo economico della gara, ma anche la sua effettiva sostenibilità. Il costo del lavoro indicato negli atti di gara, infatti, risultava inferiore a quello derivante dagli obblighi contrattuali che l’aggiudicatario avrebbe dovuto rispettare. L’istanza sollevava inoltre ulteriori criticità: mancata disponibilità di documentazione economico-finanziaria prevista dalla regolazione ARERA, utilizzo di criteri ambientali minimi non più vigenti e presunta sottostima dei costi di ammortamento degli automezzi.

La decisione ANAC: il rinnovo del CCNL prevale sulle tabelle superate

L’ANAC richiama l’art. 41, comma 13, del Codice dei contratti pubblici, secondo cui il costo medio del lavoro viene determinato annualmente dal Ministero del Lavoro attraverso apposite tabelle, sulla base dei valori economici definiti dalla contrattazione collettiva. Tuttavia, la mancata tempestività dell’aggiornamento ministeriale non giustifica l’utilizzo di importi che non rispecchiano più il contratto collettivo applicabile. L’Autorità ribadisce un principio già espresso nella delibera n. 293/2026: se il rinnovo del CCNL è conosciuto o conoscibile e comporta aumenti retributivi significativi, è irragionevole continuare a fondare la stima della manodopera su tabelle superate. Nel caso esaminato, il rinnovo contrattuale era intervenuto prima della pubblicazione del bando, avvenuta il 23 giugno 2026.

Per questo l’ANAC afferma espressamente:

Ne consegue che la SA avrebbe dovuto considerare le nuove tabelle retributive allegate al CCNL rinnovato ai fini della stima del costo della manodopera nell’ambito dell’importo posto a base di gara

Nel dispositivo, l’Autorità conclude che la stazione appaltante ha svolto un’istruttoria carente e non coerente con la normativa di settore nella determinazione dell’importo a base di gara, con riferimento al costo del personale. L’ANAC richiama anche la sentenza del Consiglio di Stato n. 4813/2026, che riconosce la rilevanza degli incrementi retributivi anche quando intervengono durante una procedura di gara.

Il principio, secondo l’Autorità, assume ancora maggiore importanza nella fase di progettazione dell’affidamento, perché una base d’asta non aggiornata rischia di generare offerte antieconomiche o incompatibili con i livelli retributivi dovuti.

Le altre criticità: CAM abrogati, PEFA e ammortamenti

Il parere affronta anche l’assenza del Piano Economico Finanziario di Affidamento (PEFA), ritenuta una criticità rilevante quando impedisce agli operatori di ricostruire i costi del servizio e verificarne la sostenibilità. L’ANAC censura inoltre il richiamo al D.M. 23 giugno 2022 sui criteri ambientali minimi, già abrogato dal D.M. 7 aprile 2025. Secondo l’Autorità, l’utilizzo di CAM non più vigenti compromette la legittimità della documentazione di gara, in violazione dell’art. 57, comma 2, del Codice. Quanto ai costi di ammortamento degli automezzi, l’ANAC non accerta invece una sottostima manifesta, ma evidenzia la necessità di approfondire la metodologia di calcolo.

In conclusione, invita il Comune ad agire in autotutela per conformare gli atti di gara alla normativa applicabile.

Approfondimenti

Per approfondire il tema, leggi l’articolo dedicato ai costi della manodopera negli appalti pubblici, con particolare riferimento alle modalità di stima, allo scorporo dalla base d’asta e alla verifica di congruità. Per la predisposizione dei computi e delle analisi economiche degli interventi, puoi utilizzare il software per il computo metrico estimativo e l’analisi dei prezzi, utile a strutturare e documentare le voci di costo, comprese quelle relative alla manodopera. Resta necessario verificare che i valori utilizzati siano coerenti con il CCNL applicabile e con gli aggiornamenti retributivi vigenti.

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