Pratica edilizia assente nell’archivio digitale: il Comune può dichiararla inesistente?
Se il proprietario dispone dell’originale del certificato di abitabilità, ma questo non compare nel portale informatico, quali verifiche deve svolgere il Comune prima di affermare che non è mai stato rilasciato?
Con la sentenza n. 4602/2026, il TAR Lombardia affronta il caso di un certificato di abitabilità del 1951, conservato in originale dal proprietario ma dichiarato inesistente dal Comune perché non rinvenuto negli archivi consultati.
Secondo i giudici, l’amministrazione non può limitarsi alla consultazione del portale informatico o a una generica dichiarazione di inesistenza, quando vi siano elementi concreti che rendono necessarie ulteriori verifiche. Deve invece svolgere un’istruttoria diligente e accurata, ricercando gli atti attraverso i canali disponibili e documentando le verifiche effettuate.
Il caso: il certificato di abitabilità del 1951 non risulta negli archivi comunali
Un comproprietario, nell’ambito della ricostruzione della situazione urbanistico-edilizia di un immobile ricevuto per successione ereditaria, rinviene tra la documentazione familiare l’originale di un’autorizzazione di abitabilità rilasciata il 10 luglio 1951. Per approfondire la storia edilizia dell’immobile, il proprietario presenta al Comune una prima istanza di accesso agli atti, chiedendo copia del certificato di abitabilità, della relazione dell’ufficiale sanitario e della relativa documentazione.
La richiesta fa riferimento a una pratica edilizia del 1945.
Il Comune mette a disposizione gli atti relativi alla pratica edilizia originaria, senza tuttavia fornire la specifica documentazione ricercata. Il proprietario presenta quindi una nuova istanza di accesso, volta a ottenere la pratica di abitabilità del 1951 e gli ulteriori documenti collegati.
L’amministrazione comunica che, per pratiche così risalenti, i documenti relativi all’abitabilità dovrebbero essere contenuti nella pratica edilizia d’origine. Precisa inoltre che non risultano altri atti e invita il richiedente a utilizzare il portale informatico.
Il proprietario osserva però che la documentazione ricercata non compare tra le pratiche censite nella piattaforma e chiede quindi di effettuare ulteriori verifiche, anche mediante consultazione diretta dell’archivio comunale. Il Comune sostiene che l’archivio digitale costituisce copia fedele di quello cartaceo e che, pertanto, la ricerca delle pratiche edilizie può avvenire esclusivamente attraverso il portale digitale.
Non soddisfatto del riscontro, il proprietario si rivolge al Difensore regionale, che invita l’amministrazione a svolgere ulteriori approfondimenti a seguito dei quali il Comune conferma l’esito negativo delle ricerche, affermando che:
il numero civico indicato nella documentazione storica non sarebbe mai esistito;
non risulterebbero pratiche edilizie intestate al soggetto indicato;
il nulla osta, la relazione dell’ufficiale sanitario e il certificato di abitabilità del 1951 dovrebbero considerarsi inesistenti;
il mancato reperimento non dipenderebbe da smarrimento o sottrazione, ma dall’inesistenza della documentazione.
La conclusione dell’amministrazione si pone però in contrasto con un elemento determinante: il proprietario è in possesso dell’originale dell’autorizzazione di abitabilità rilasciata nel 1951 dallo stesso Comune.
I motivi del ricorso: le ricerche sono state insufficienti?
Il proprietario impugna il provvedimento comunale davanti al TAR Lombardia, contestando l’insufficienza dell’istruttoria e l’illegittimità della dichiarazione di inesistenza.
In particolare, sostiene che l’amministrazione non abbia effettuato verifiche adeguate per individuare la documentazione richiesta, limitandosi sostanzialmente alle risultanze del portale digitale e della pratica edilizia originaria.
Il ricorrente evidenzia inoltre che la dichiarazione di inesistenza del certificato non può essere considerata attendibile senza ulteriori accertamenti, avendo prodotto l’originale dell’atto.
Chiede quindi il riconoscimento del proprio diritto di accesso e la condanna del Comune a effettuare ricerche diligenti e accurate, con conseguente consegna della documentazione eventualmente reperita.
In subordine, domanda un’attestazione esaustiva di irreperibilità.
Il Comune si oppone al ricorso, sostenendo di avere correttamente gestito le richieste di accesso e ribadendo che gli atti ricercati non risultano presenti nella pratica edilizia esaminata.
Il Comune può limitare la ricerca di una pratica edilizia al solo archivio digitale?
Il TAR Lombardia accoglie il ricorso, ritenendo insufficiente l’istruttoria svolta dall’amministrazione.
I giudici richiamano innanzitutto la disciplina dell’accesso documentale contenuta negli artt. 22 e seguenti della legge 241/1990.
Nel caso concreto, non è controverso l’interesse del proprietario ad acquisire la documentazione riguardante l’immobile per verificarne la regolarità urbanistico-edilizia.
La questione riguarda, piuttosto, la correttezza e la completezza delle ricerche compiute dal Comune.
Secondo il TAR, l’amministrazione non può considerare definitivamente conclusa la ricerca soltanto perché il documento non compare nell’archivio digitale, quando esistano elementi concreti che rendono ragionevolmente possibili ulteriori accertamenti.
Il Collegio censura in particolare l’affermazione del Comune secondo cui la ricerca poteva avvenire esclusivamente attraverso il portale informatico:
Una simile affermazione, lungi dal costituire dimostrazione dell’inesistenza della documentazione, si risolve in una delimitazione autoimposta delle modalità istruttorie, incompatibile con i principi di completezza dell’azione amministrativa in materia ostensiva.
La disponibilità di un archivio digitalizzato, quindi, non consente di escludere automaticamente ulteriori ricerche quando la documentazione richiesta non viene individuata.
Il Comune deve valutare la possibilità di consultare anche altri registri o fonti archivistiche, tenendo conto delle caratteristiche dei documenti, della loro epoca e delle modalità di conservazione.
L’assenza di un certificato dagli archivi comunali è sufficiente a dimostrare che non sia mai stato rilasciato?
Un aspetto decisivo della vicenda è rappresentato dalla produzione dell’originale dell’autorizzazione di abitabilità del 1951. Il documento, rilasciato dal Comune, non era stato disconosciuto nella sua autenticità materiale dall’amministrazione.
Di fronte a tale elemento, il TAR ritiene insufficiente una dichiarazione conclusiva di inesistenza.
Il Comune avrebbe dovuto verificare se il certificato trovasse riscontro in ulteriori fonti documentali, anche indirette, quali:
registri di abitabilità;
protocolli e repertori;
annotazioni marginali;
registrazioni relative al rilascio del documento;
altri indici documentali conservati negli archivi.
La mancanza del certificato nella pratica edilizia originaria o nell’archivio informatico non dimostra, da sola, che il documento non sia mai esistito.
Quali verifiche deve svolgere il Comune prima di dichiarare inesistente o irreperibile un documento amministrativo?
La sentenza chiarisce anche come l’amministrazione deve comportarsi quando, dopo le ricerche, i documenti richiesti non risultano disponibili.
Il TAR distingue tra documenti mai esistiti, documenti smarriti o sottratti e documenti non rinvenuti nonostante accurate verifiche.
Non è sufficiente dichiarare genericamente un documento inesistente o irreperibile senza illustrare le ricerche effettuate e le ragioni dell’esito negativo.
I giudici affermano infatti:
«Quest’ultima non può limitarsi a una formula generica di indisponibilità, ma è tenuta a formalizzare, sotto la propria responsabilità, una attestazione puntuale, idonea a chiarire se i documenti non siano mai esistiti o che siano andati smarriti o sottratti o che non siano stati rinvenuti all’esito di ricerche accurate.»
L’attestazione deve quindi dare conto delle attività concretamente svolte, degli archivi consultati, degli uffici interessati e delle ragioni specifiche del mancato reperimento.
Un ulteriore elemento riguarda la dichiarazione comunale secondo cui il numero civico riportato nel certificato non sarebbe mai esistito.
Il TAR rileva che tale affermazione non era accompagnata da adeguati riscontri documentali.
Al contrario, nel corso del giudizio erano stati prodotti atti anagrafici e di stato civile che riportavano riferimenti riconducibili alla numerazione storica contestata.
Il Collegio richiama, a questo proposito, il principio di vicinanza della prova: essendo la tenuta dello stradario e gli adempimenti toponomastici di competenza comunale, spettava all’ente fornire adeguati elementi a sostegno delle proprie affermazioni.
La ricostruzione della storia edilizia di un fabbricato può dunque richiedere anche verifiche toponomastiche e anagrafiche, soprattutto quando siano intervenuti cambiamenti degli indirizzi o delle numerazioni.
Il certificato di abitabilità dimostra lo stato legittimo dell’immobile?
Dalla documentazione emerge una differenza tra l’originaria richiesta di nulla osta del 1945, riferita alla costruzione di una villetta con sei locali, e l’autorizzazione di abitabilità del 1951, che riporta sette locali.
Il TAR precisa che questa divergenza non è rilevante ai fini della controversia sull’accesso agli atti.
La questione riguarda infatti il diritto del proprietario a ottenere la documentazione e la sufficienza delle ricerche effettuate dal Comune, non la conformità urbanistico-edilizia del fabbricato.
Pertanto, il TAR non afferma che il certificato di abitabilità del 1951 dimostri, da solo, lo stato legittimo dell’immobile.
Nel caso esaminato, il certificato originale rappresenta un elemento documentale che rende insufficiente la dichiarazione comunale di inesistenza, in assenza di adeguati approfondimenti istruttori. Il TAR non si pronuncia invece sulla conformità urbanistico-edilizia dell’immobile né sul valore del certificato ai fini dell’accertamento dello stato legittimo.
L’eventuale difformità tra la consistenza indicata nel titolo edilizio originario e quella riportata nel certificato di abitabilità rimane una questione distinta, da approfondire nell’ambito della ricostruzione urbanistico-edilizia del fabbricato.
Alla luce delle carenze riscontrate, il TAR annulla il provvedimento comunale per difetto di istruttoria e motivazione.
I giudici, tuttavia, non ordinano direttamente la consegna di documenti la cui effettiva presenza negli archivi non è stata accertata. Il rimedio individuato consiste, pertanto, nel riesame dell’istanza attraverso una nuova e approfondita attività istruttoria.
Il TAR ordina al Comune di riesaminare l’istanza di accesso del proprietario, svolgendo entro 30 giorni dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della sentenza una nuova istruttoria diligente e accurata.
L’amministrazione dovrà:
effettuare ulteriori ricerche presso i propri archivi, tenendo conto degli elementi documentali disponibili;
esibire e rilasciare copia degli atti eventualmente reperiti;
in caso di esito negativo, rilasciare una formale e motivata attestazione di irreperibilità, indicando le ricerche effettuate, gli archivi consultati, le modalità di conservazione, gli eventuali registri esaminati e le concrete ragioni del mancato reperimento.
Approfondimenti
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