Clausola sociale nel nuovo codice appalti: quando è obbligatoria e come funziona il riassorbimento

Cos’è la clausola sociale nel nuovo Codice appalti, quando è obbligatoria, come funziona il riassorbimento del personale e cosa deve contenere il progetto di assorbimento

La clausola sociale nel nuovo Codice appalti è uno degli strumenti attraverso cui il legislatore tutela la stabilità occupazionale, le pari opportunità e l’inclusione lavorativa nell’affidamento dei contratti pubblici.

La disciplina di riferimento è contenuta principalmente nell’articolo 57 del D.Lgs. 36/2023, da leggere insieme all’articolo 102, che impone agli operatori economici di indicare direttamente nell’offerta le modalità con cui intendono rispettare gli impegni sociali richiesti dalla stazione appaltante.

La clausola sociale, però, non deve essere confusa con un obbligo automatico di assumere il 100% dei lavoratori dell’impresa uscente: la tutela della continuità occupazionale deve essere contemperata con l’organizzazione aziendale del nuovo aggiudicatario.

Un aspetto diventato particolarmente delicato riguarda il progetto di assorbimento del personale. La più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato ne ha rafforzato notevolmente il ruolo, fino a considerarlo, quando richiesto dalla disciplina di gara, un elemento essenziale dell’offerta la cui omissione può determinare l’esclusione del concorrente.

Vediamo nel dettaglio come funziona la clausola sociale, quando è obbligatoria e cosa devono fare stazioni appaltanti e operatori economici.

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Cos’è la clausola sociale negli appalti pubblici?

Con l’espressione “clausola sociale” si indicano le disposizioni inserite nella documentazione di gara con cui vengono richiesti agli operatori economici specifici impegni di carattere sociale e occupazionale. L’obiettivo non è soltanto tutelare il personale già impiegato nell’appalto, ma utilizzare il contratto pubblico anche come strumento per perseguire obiettivi di interesse generale.

Tale previsione si inserisce nel quadro europeo del public procurement strategico delineato dalla direttiva 2014/24/UE, che riconosce agli appalti pubblici una funzione non limitata alla tutela della concorrenza, ma estesa anche al perseguimento di obiettivi sociali e occupazionali. In particolare, l’art. 70 consente di prevedere condizioni di esecuzione dell’appalto comprendenti considerazioni di carattere sociale o relative all’occupazione, mentre i considerando 98 e 99 richiamano espressamente misure relative alla parità, all’integrazione sociale e all’inserimento lavorativo.

L’articolo 57, comma 1, del nuovo Codice prevede infatti misure orientate a:

garantire le pari opportunità generazionali e di genere;
garantire le pari opportunità generazionali e di genere e l’inclusione lavorativa delle persone con disabilità o svantaggiate;
garantire la stabilità occupazionale del personale impiegato;
garantire l’applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore, in conformità all’art. 11.

La clausola di riassorbimento dei lavoratori impiegati dall’appaltatore uscente rappresenta quindi solo una delle possibili manifestazioni della clausola sociale.

Clausola sociale nuovo Codice appalti: cosa prevede l’art. 57?

L’art. 57 del D.Lgs. 36/2023 stabilisce che, negli affidamenti interessati dalla norma, stazioni appaltanti ed enti concedenti inseriscono nei bandi, negli avvisi e negli inviti specifiche clausole sociali. Il passaggio è importante perché le misure richieste sono qualificate dalla legge come “requisiti necessari dell’offerta”.

Rispetto alla disciplina precedente, il nuovo Codice rafforza quindi il ruolo delle clausole sociali: non si tratta di una dichiarazione programmatica, ma di obblighi che devono trovare una concreta traduzione nell’offerta dell’operatore economico.

A completare il quadro interviene l’art. 102 del Codice. La norma dispone che l’operatore debba non soltanto assumere gli impegni richiesti in materia di stabilità occupazionale, CCNL, pari opportunità e inclusione, ma anche indicare nell’offerta le modalità con le quali intende adempierli.

La stazione appaltante verifica poi l’attendibilità degli impegni assunti con qualsiasi adeguato mezzo, anche con le modalità previste dall’art. 110, e solo nei confronti dell’offerta dell’aggiudicatario.

Art. 57 e art. 102: qual è la differenza?

Le due disposizioni sono strettamente collegate:

l’art. 57 stabilisce quali obiettivi sociali devono essere perseguiti attraverso la documentazione di gara;
l’art. 102 disciplina gli impegni che l’operatore economico deve assumere e impone di specificare nell’offerta come intende rispettarli.

È proprio dalla lettura congiunta dei due articoli che deriva la crescente importanza del progetto o piano di assorbimento.

Quando è obbligatoria la clausola sociale?

L’art. 57 individua espressamente il proprio ambito di applicazione. Le clausole sociali devono essere previste per:

appalti di lavori;
appalti di servizi diversi da quelli aventi natura intellettuale;
contratti di concessione.

Sono invece esclusi dall’ambito espressamente individuato dal comma 1 i servizi di natura intellettuale.

Per quanto riguarda le forniture, il testo dell’art. 57 non le ricomprende nell’elenco degli affidamenti interessati. Anche il MIT, nel parere n. 3337/2025 relativo ai nuovi meccanismi premiali dell’Allegato II.3, ha ricondotto il relativo ambito applicativo a quello dell’art. 57.

Le clausole obbligatorie previste dal comma 1 dell’articolo 57, sono finalizzate a garantire:

la stabilità occupazionale del personale impiegato;
le pari opportunità generazionali e di genere;
l’inclusione lavorativa delle persone con disabilità o svantaggiate;
l’applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore.

E negli affidamenti diretti? Sul punto il Supporto giuridico del MIT, con il parere n. 2083/2023, ha chiarito che il dato testuale dell’art. 57, riferito a bandi, avvisi e inviti, induce a escludere l’obbligo di applicazione della clausola sociale agli affidamenti diretti. Restano naturalmente fermi gli ulteriori obblighi di tutela del lavoro previsti dal Codice, tra cui quelli relativi al CCNL applicabile.

Clausola sociale e riassorbimento del personale

Uno degli aspetti più rilevanti della clausola sociale riguarda il cambio di appalto.

Quando il servizio o il lavoro viene affidato ad un nuovo operatore, la clausola può essere finalizzata a favorire il riassorbimento del personale già impiegato dall’appaltatore uscente, evitando che il semplice cambio di contraente determini automaticamente la perdita del posto di lavoro.

Questo meccanismo viene comunemente definito clausola sociale di riassorbimento o clausola di salvaguardia occupazionale. L’obiettivo è garantire il più possibile la continuità dei livelli occupazionali.

Ma ciò significa che l’aggiudicatario deve necessariamente assumere tutti i dipendenti dell’impresa uscente?

Il riassorbimento del personale è obbligatorio al 100%?

Il riassorbimento integrale non è obbligatorio.  La giurisprudenza continua a richiedere un’applicazione della clausola capace di contemperare due esigenze:

la tutela della stabilità occupazionale;
la libertà di iniziativa economica e organizzativa dell’impresa subentrante.

L’aggiudicatario deve quindi valutare il personale da assorbire anche in relazione alla propria struttura produttiva, all’organizzazione proposta per l’esecuzione del contratto e alle effettive esigenze di manodopera.

Sono pertanto possibili, quando adeguatamente giustificati, anche un assorbimento parziale del personale o l’impiego con un numero di ore differente rispetto alla gestione precedente.

La clausola sociale non può, in altri termini, trasformarsi in un meccanismo che annulli completamente l’autonomia organizzativa dell’impresa.

Progetto di riassorbimento del personale: cos’è, cosa contiene e quando è obbligatorio

Uno degli aspetti più importanti nell’applicazione della clausola sociale nel nuovo Codice appalti riguarda proprio il progetto di riassorbimento, chiamato anche progetto di assorbimento del personale.

Cos’è il progetto di riassorbimento?

Il progetto di riassorbimento è il documento con cui il concorrente traduce in termini concreti l’impegno assunto in relazione alla clausola sociale.

L’art. 57 individua la stabilità occupazionale del personale impiegato tra gli obiettivi cui devono essere orientate le clausole sociali previste dalla norma, mentre l’art. 102 impone agli operatori economici di indicare nell’offerta le modalità con cui intendono adempiere agli impegni assunti.

Esiste quindi una differenza tra:

accettare la clausola sociale, assumendo l’impegno a tutelare la stabilità occupazionale;
illustrare come quell’impegno sarà attuato, specificando concretamente il personale che si prevede di riassorbire e le relative condizioni.

ANAC ha evidenziato proprio questa distinzione: l’impegno previsto dall’art. 102 riguarda l’obbligo assunto dal concorrente, mentre il progetto di assorbimento descrive le modalità attraverso cui l’operatore intende concretamente attuarlo.

Il progetto di assorbimento è sempre obbligatorio?

Non si può affermare in termini generali che in ogni gara soggetta a clausola sociale debba essere prodotto uno specifico documento denominato “progetto di assorbimento”.

È fondamentale verificare cosa prevede la lex specialis della singola procedura e in che modo la stazione appaltante ha richiesto al concorrente di indicare le modalità di attuazione degli impegni previsti dagli artt. 57 e 102.

Il progetto assume una rilevanza particolarmente forte quando il disciplinare:

ne richiede espressamente la presentazione;
ne definisce contenuti e modalità;
stabilisce in quale parte dell’offerta deve essere inserito;
lo configura come elemento necessario per valutare il rispetto della clausola sociale.

In questi casi non deve essere considerato un semplice allegato formale.

La sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, 10 aprile 2026, n. 2877, relativa a un appalto di servizi, ha infatti riconosciuto la natura essenziale del progetto di assorbimento che il disciplinare imponeva di allegare all’offerta economica.

Cosa deve contenere il progetto di riassorbimento?

Il contenuto deve essere valutato innanzitutto sulla base delle prescrizioni della specifica gara. In linea generale, un progetto di riassorbimento può indicare:

il numero di lavoratori che l’operatore intende riassorbire;
le qualifiche professionali interessate;
il livello e l’inquadramento contrattuale;
il CCNL applicato;
il monte ore previsto;
le modalità di inserimento dei lavoratori nella nuova organizzazione;
le condizioni economiche e normative applicate;
eventuali modifiche organizzative rispetto alla precedente gestione;
le ragioni che giustificano un eventuale riassorbimento solo parziale del personale.

Il documento deve essere coerente con il modello organizzativo proposto, il costo della manodopera e, più in generale, con gli altri elementi dell’offerta.

Una dichiarazione generica di disponibilità ad assumere il personale uscente rischia quindi di non essere sufficiente quando la documentazione di gara richiede una descrizione concreta delle modalità di applicazione della clausola.

Come motivare il riassorbimento parziale nel progetto?

Quando l’operatore non prevede il riassorbimento integrale del personale uscente, il progetto assume particolare importanza perché consente di illustrare le ragioni organizzative e produttive della scelta. Il concorrente dovrebbe quindi rendere comprensibile il rapporto tra personale da assorbire, qualifiche richieste, monte ore, organizzazione proposta e fabbisogno effettivo necessario per eseguire il contratto.

Quali dati deve fornire la stazione appaltante?

Per elaborare un progetto attendibile, l’operatore economico deve poter conoscere le caratteristiche del personale già impiegato nell’appalto. La stazione appaltante deve quindi mettere a disposizione informazioni sufficienti a consentire ai concorrenti di formulare consapevolmente la propria proposta.

Tra i dati utili rientrano, ad esempio:

numero degli addetti;
eventuale presenza di lavoratori svantaggiati;
qualifiche;
livelli di inquadramento;
anzianità;
sede di lavoro;
monte ore.

ANAC ha sottolineato l’importanza di questo obbligo informativo proprio perché il progetto non può essere elaborato in maniera concreta se l’operatore non dispone delle informazioni necessarie sul personale interessato dal possibile riassorbimento.

Cosa succede se manca il progetto di assorbimento?

Le conseguenze della mancata presentazione dipendono dal ruolo attribuito al progetto dalla documentazione di gara e dalla sua effettiva incidenza sul contenuto dell’offerta.

Il tema è particolarmente delicato perché gli orientamenti maturati sul nuovo Codice hanno progressivamente valorizzato la natura sostanziale degli impegni legati alle clausole sociali.

Con la sentenza n. 2877/2026, il Consiglio di Stato ha esaminato una procedura nella quale il disciplinare qualificava il progetto di assorbimento come allegato obbligatorio dell’offerta economica. Il giudice ha ritenuto che, in quel caso, la mera accettazione della clausola sociale non fosse sufficiente: senza l’indicazione delle concrete modalità di attuazione, la stazione appaltante non avrebbe potuto verificare la serietà dell’impegno assunto dal concorrente.

Il progetto è stato quindi considerato un elemento intrinseco e strutturale dell’offerta e la sua omissione ha legittimato l’esclusione dalla gara. Non è però corretto trasformare tale principio nell’affermazione secondo cui qualsiasi omissione di un documento denominato “progetto di riassorbimento” comporti sempre e automaticamente l’esclusione: occorre verificare la disciplina della singola procedura, il tipo di appalto e il contenuto effettivamente richiesto al concorrente.

Progetto di riassorbimento e soccorso istruttorio

Un’altra questione fondamentale riguarda la possibilità di ricorrere al soccorso istruttorio quando il progetto non è stato allegato. L’articolo 101 del Codice consente di sanare determinate carenze documentali, ma pone un limite sostanziale: attraverso il soccorso istruttorio non è possibile formare o modificare successivamente il contenuto dell’offerta.

Da qui deriva la distinzione tra due situazioni:

se manca un documento meramente amministrativo o una dichiarazione sanabile, può ricorrere il soccorso istruttorio nei limiti stabiliti dal Codice;
se, invece, manca un documento che contiene elementi sostanziali dell’offerta, consentirne la produzione successiva significherebbe permettere al concorrente di completare la propria proposta dopo la scadenza del termine di gara, con conseguente alterazione della par condicio.

È proprio questa seconda impostazione che il Consiglio di Stato ha applicato nella sentenza n. 2877/2026, escludendo il ricorso al soccorso istruttorio per il progetto che, nella specifica gara, costituiva un elemento essenziale dell’offerta economica.

E se il progetto è stato presentato, ma contiene punti poco chiari?

Diversa è l’ipotesi in cui il progetto esista, ma presenti elementi ambigui o che necessitano di spiegazioni. In questi casi può trovare spazio il soccorso procedimentale previsto dall’art. 101, comma 3, con cui la stazione appaltante può chiedere chiarimenti sul contenuto dell’offerta.

Il chiarimento, tuttavia, non può trasformarsi in un’occasione per modificare o integrare sostanzialmente il progetto originario.

ANAC ha chiarito che il soccorso procedimentale può essere utilizzato per comprendere l’effettiva portata dell’impegno negoziale già assunto, ma non per consentire al concorrente di formulare ex novo elementi mancanti della propria offerta.

In pratica:

progetto già presentato + contenuto ambiguo → chiarimenti possibili;
progetto costituente elemento essenziale dell’offerta completamente mancante → secondo la più recente giurisprudenza, rischio di esclusione senza possibilità di integrazione successiva.

Per gli operatori economici diventa quindi fondamentale verificare con attenzione ciò che la lex specialis richiede di inserire nell’offerta.

Progetto di assorbimento: cosa controllare prima di presentare l’offerta?

Alla luce del nuovo Codice e della più recente giurisprudenza, prima di presentare un’offerta l’operatore economico dovrebbe verificare attentamente:

se la gara prevede una clausola sociale per la stabilità occupazionale;
se viene richiesto uno specifico progetto o piano di riassorbimento;
quali dati relativi al personale uscente sono disponibili;
quali contenuti minimi deve avere il progetto;
se deve essere inserito nell’offerta tecnica, economica o in altra documentazione;
se il disciplinare attribuisce al documento natura obbligatoria;
se il numero di lavoratori e il monte ore indicati sono coerenti con la propria organizzazione;
se quanto dichiarato è compatibile con il costo della manodopera e con il resto dell’offerta.

Il progetto di riassorbimento non dovrebbe quindi essere trattato come un adempimento da completare formalmente poco prima dell’invio della gara. Quando serve a descrivere le concrete modalità con cui verrà garantita la stabilità occupazionale, diventa parte integrante della strategia organizzativa ed economica con cui l’impresa intende eseguire l’appalto.

Esempio di progetto di assorbimento

Si pensi all’affidamento di un servizio di manutenzione nel quale sono attualmente occupati 12 lavoratori. La stazione appaltante inserisce nel disciplinare la clausola sociale e fornisce l’elenco del personale impiegato, specificando per ciascun lavoratore livello contrattuale, mansione, anzianità e monte ore.

Il nuovo concorrente non è necessariamente obbligato a dichiarare l’assunzione indistinta dei 12 addetti.

Deve però spiegare nella propria offerta come intende garantire la stabilità occupazionale.

Ad esempio, il progetto potrebbe prevedere il riassorbimento di 10 lavoratori mantenendo qualifiche e livelli, motivando la diversa organizzazione per gli altri 2 sulla base del modello operativo proposto per il nuovo contratto.

Sarà poi compito della stazione appaltante verificare che il progetto sia credibile, coerente con l’organizzazione del servizio, con il costo della manodopera e con gli altri elementi dell’offerta.

Clausola sociale e CCNL

La disciplina della clausola sociale non riguarda soltanto il mantenimento del personale.

L’art. 57 richiama espressamente anche l’applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore, in coordinamento con l’art. 11 del Codice.

L’art. 102 richiede inoltre agli operatori economici di assumere l’impegno a garantire l’applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore e le stesse tutele economiche e normative per i lavoratori in subappalto rispetto ai dipendenti dell’appaltatore, nonché il contrasto al lavoro irregolare.

Di conseguenza, la valutazione della clausola sociale non può essere separata dall’analisi del costo della manodopera e del contratto collettivo applicabile.

Pari opportunità e inclusione sociale: cosa cambia con il Correttivo appalti?

Il D.Lgs. 209/2024, Correttivo al Codice dei contratti pubblici, ha ulteriormente rafforzato la componente sociale dell’art. 57.

È stato introdotto il nuovo comma 2-bis, secondo cui l’Allegato II.3 individua meccanismi e strumenti premiali diretti a:

realizzare le pari opportunità generazionali;
realizzare le pari opportunità di genere;
promuovere l’inclusione lavorativa delle persone con disabilità;
promuovere l’inclusione delle persone svantaggiate.

Il public procurement assume quindi una funzione che va oltre l’acquisizione di lavori e servizi: attraverso le condizioni di gara e i sistemi premiali può contribuire anche al raggiungimento di obiettivi sociali.

A quali procedure di affidamento si applicano le clausole premiali per le pari opportunità?
Parere MIT 3337/2025

Il Correttivo Appalti 2025 (D.Lgs. 209/2024) ha aggiunto il comma 2-bis all’articolo 57 del D.L.gs. 36/2023 per specificare che l’allegato II.3 prevede meccanismi e strumenti premiali per realizzare le pari opportunità generazionali e di genere e per promuovere l’inclusione lavorativa delle persone con disabilità o persone svantaggiate.

Il MIT, con il parere 3337/2025 fa luce sulla questione rispondendo ad una stazione appaltante che chiede, nello specifico, se i meccanismi e gli strumenti premiali siano applicabili esclusivamente agli affidamenti dei contratti di appalto di lavori e servizi diversi da quelli aventi natura intellettuale e per i contratti di concessione, analogamente a quanto espressamente previsto dall’art. 57 primo comma in merito alle clausole sociali oppure se le previsioni del cit. comma 2 – bis debbano ritenersi estese anche agli appalti di servizi di natura intellettuale e di forniture.

Si chiarisce che il comma 2 bis dell’art.57 del D.lgs. 36/2023 rimanda all’Allegato II.3 che individua i meccanismi e gli strumenti premiali per realizzare le pari opportunità generazionali e di genere promuovendo l’inclusione lavorativa delle persone con disabilita o persone svantaggiate.

Ne consegue che, secondo il MIT, l’Allegato II.3 segue l’ambito applicativo dell’art. 57: appalti di lavori, appalti di servizi diversi da quelli aventi natura intellettuale e contratti di concessione. Restano quindi fuori gli appalti di forniture e i servizi di natura intellettuale, salvo un futuro espresso intervento normativo.

In conclusione:

le clausole sociali e i meccanismi premiali si applicano solo agli appalti di lavori, servizi non intellettuali e concessioni;
sono esclusi i servizi di natura intellettuale e le forniture, salvo future modifiche normative o indicazioni esplicite.

Clausola sociale: cosa deve fare la stazione appaltante?

Per una corretta applicazione della clausola sociale, la stazione appaltante dovrebbe innanzitutto individuare con precisione gli obblighi da inserire nella documentazione di gara.

In particolare, occorre:

inserire la clausola sociale nei casi previsti dall’art. 57;
specificare quali impegni devono essere assunti dal concorrente;
chiarire le modalità con cui tali impegni devono essere illustrati nell’offerta;
fornire informazioni sufficienti sul personale interessato dal cambio di appalto;
precisare se è richiesto uno specifico progetto di assorbimento e in quale parte dell’offerta deve essere inserito;
verificare l’attendibilità degli impegni assunti dall’aggiudicatario;
controllarne successivamente il rispetto durante l’esecuzione del contratto.

Una lex specialis chiara riduce il rischio di contenzioso e consente agli operatori di comprendere esattamente quali documenti devono produrre.

Clausola sociale: cosa deve controllare l’operatore economico?

Per l’impresa che partecipa alla gara, una semplice dichiarazione di accettazione delle condizioni contenute nel disciplinare può non essere sufficiente.

Prima dell’invio dell’offerta è opportuno verificare:

se la gara contiene una clausola sociale;
quali impegni sono richiesti ai sensi degli artt. 57 e 102;
quali dati sono stati forniti sul personale uscente;
se è richiesto un progetto o piano di assorbimento;
in quale busta deve essere inserito;
quali contenuti minimi sono prescritti dalla lex specialis;
se le modalità di assorbimento sono coerenti con il costo della manodopera indicato nell’offerta;
se sono previsti criteri premiali relativi a pari opportunità e inclusione.

Alla luce degli orientamenti giurisprudenziali del 2026, l’omissione del progetto quando questo costituisce un elemento necessario dell’offerta non può essere considerata una semplice irregolarità documentale.

Clausola sociale: le FAQ

Cos’è la clausola sociale negli appalti?

È una disposizione della documentazione di gara che impone agli operatori economici specifici impegni in materia di stabilità occupazionale, pari opportunità, inclusione e tutela dei lavoratori.

Qual è l’articolo del nuovo Codice appalti sulla clausola sociale?

La norma principale è l’art. 57 del D.Lgs. 36/2023, da coordinare soprattutto con gli artt. 11 e 102.

La clausola sociale è obbligatoria?

L’art. 57 ne prescrive l’inserimento per gli appalti di lavori, i servizi diversi da quelli di natura intellettuale e i contratti di concessione.

La clausola sociale obbliga ad assumere tutti i dipendenti del precedente appaltatore?

No. Il riassorbimento deve essere contemperato con l’organizzazione e le esigenze tecnico-produttive dell’impresa subentrante. Può quindi non coincidere necessariamente con il 100% del personale precedentemente impiegato.

Cos’è il progetto di assorbimento?

È il documento con cui il concorrente indica concretamente come intende applicare la clausola sociale e garantire la stabilità occupazionale del personale.

Il progetto di assorbimento è obbligatorio?

Occorre verificare la disciplina della specifica gara. Quando la lex specialis lo richiede quale documento necessario dell’offerta, la sua omissione può comportare l’esclusione.

Il progetto di assorbimento mancante può essere presentato con il soccorso istruttorio?

La più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato ha escluso questa possibilità quando il progetto è configurato quale elemento essenziale e strutturale dell’offerta. È invece possibile chiedere chiarimenti su un progetto già presentato, purché non venga modificato o integrato sostanzialmente.

Quali dati deve fornire la stazione appaltante per il riassorbimento?

Devono essere disponibili informazioni sufficienti a permettere agli operatori di formulare consapevolmente il progetto, come numero degli addetti, qualifiche, inquadramento e dati rilevanti sull’impiego nel contratto uscente.

La corretta applicazione delle clausole previste dal Codice appalti parte da una documentazione di gara chiara, completa e aggiornata. Con il software capitolati speciali puoi redigere e personalizzare capitolati, schemi di contratto, relazioni tecniche e documentazione di gara partendo da modelli costantemente aggiornati all’evoluzione normativa.

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