Quando un accesso carrabile in area protetta non richiede il permesso di costruire?
Il CdS chiarisce quando un varco carrabile in area vincolata può essere realizzato con SCIA e autorizzazione paesaggistica semplificata
La realizzazione di un varco carrabile può apparire, a prima vista, un intervento di modesta entità. In realtà, l’apertura di un nuovo accesso può comportare opere molto diverse tra loro: taglio o modifica delle recinzioni, realizzazione di rampe, scavi, sbancamenti, pavimentazioni, spostamento di vegetazione e variazioni dell’originario andamento del terreno. Proprio la consistenza complessiva di tali lavorazioni è determinante per stabilire quale titolo edilizio sia necessario.
La questione diventa ancora più delicata se l’area interessata è sottoposta a vincolo paesaggistico. In questi casi, la verifica urbanistico-edilizia non esaurisce gli adempimenti richiesti, poiché occorre valutare anche la compatibilità dell’opera con i valori ambientali, panoramici e morfologici tutelati. Il titolo edilizio e quello paesaggistico rispondono, infatti, a finalità differenti e devono essere individuati separatamente sulla base delle caratteristiche concrete dell’intervento.
Non è quindi sufficiente considerare soltanto la denominazione attribuita al progetto o la funzione dichiarata dal proprietario. È necessario esaminare unitariamente tutte le opere previste, la superficie coinvolta, i movimenti di terra, i materiali impiegati e le modifiche prodotte sullo stato dei luoghi. Da questa valutazione dipende la possibilità di ricorrere alla SCIA o la necessità del permesso di costruire, così come l’applicabilità della procedura paesaggistica semplificata oppure di quella ordinaria. La questione è stata ripresa in discussione dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 5765/2026, qui vorrei ricordarti che per le autorizzazioni necessarie a legittimare i tuoi progetti, oggi hai a disposizione due validi strumenti di lavoro:
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l’autorizzazione paesaggistica ordinaria ai sensi dell’art. 146 del D.Lgs. 42/04 (norma nazionale) e quella per le regioni Lazio, Friuli, Lombardia, Piemonte ed Umbria;
l’autorizzazione paesaggistica semplificata per gli interventi ricadenti nell’allegato B di cui al D.P.R. 31/2017;
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Accesso a un uliveto intercluso in area vincolata: il varco carrabile con rampa richiede il permesso di costruire?
Dopo avere rilevato lo svolgimento di attività tecniche e di misurazione sul terreno confinante, alcuni vicini presentarono al Comune un’istanza di accesso agli atti. Attraverso la documentazione acquisita vennero a conoscenza del progetto del loro confinante, diretto a realizzare, lungo la via pubblica, un varco pedonale e carrabile con cancello scorrevole, una rampa di collegamento con il fondo agricolo, alcune sistemazioni del terreno e la ricostituzione delle murature e della vegetazione interessate dai lavori.
L’intervento, ricadente in un’area paesaggisticamente vincolata, era stato preceduto dalla presentazione di una SCIA e, sotto il profilo paesaggistico, era stato autorizzato dal Comune con apposito decreto adottato all’esito del procedimento semplificato disciplinato dal d.P.R. n. 31 del 2017.
I proprietari confinanti ritennero, tuttavia, che le opere avessero una consistenza molto più rilevante rispetto a quella rappresentata negli atti progettuali. A loro giudizio, la formazione del varco avrebbe richiesto un significativo sbancamento, la rimozione di parte del terrapieno, la demolizione di muri a secco, l’eliminazione della roccia affiorante, l’estirpazione di vegetazione e la realizzazione di una superficie pavimentata potenzialmente utilizzabile per la sosta dei veicoli.
Secondo i ricorrenti, pertanto, l’intervento non si sarebbe limitato a rendere accessibile l’uliveto, ma avrebbe potuto costituire la prima parte di una più ampia trasformazione del fondo, diretta alla realizzazione di una strada o di un’area stabilmente destinata al transito e alla sosta dei mezzi. Tale trasformazione avrebbe comportato consumo di suolo, alterazione dell’andamento naturale del terreno e modifica della destinazione agricola dell’area.
Su queste basi, i vicini impugnarono davanti al TAR Campania sia l’autorizzazione paesaggistica sia la SCIA. Il TAR respinse il ricorso, ritenendo che l’intervento, per consistenza materiale e limitato impatto sul paesaggio, potesse essere qualificato come opera di manutenzione straordinaria assentibile mediante SCIA.
Con l’appello proposto davanti al Consiglio di Stato, i vicini contestavano anzitutto l’erronea qualificazione edilizia dell’intervento
Secondo gli appellanti, la creazione del varco e della rampa non poteva essere considerata una semplice opera di manutenzione straordinaria. Le attività di scavo, sbancamento, eliminazione del terrapieno, sostituzione del terreno agricolo con una pavimentazione stabile e modifica dell’assetto plano-altimetrico avrebbero determinato una trasformazione permanente e irreversibile dello stato dei luoghi:
l’opera avrebbe quindi dovuto essere qualificata come “nuova costruzione” ai sensi dell’articolo 3 del d.P.R. n. 380 del 2001. Da questa qualificazione sarebbe derivata la necessità di ottenere preventivamente il permesso di costruire previsto dall’articolo 10 dello stesso Testo unico dell’edilizia, non essendo sufficiente la semplice presentazione di una SCIA;
gli appellanti sottolineavano, in particolare, che l’area interessata dai lavori era destinata a uliveto e che lo sbancamento avrebbe riguardato un volume di terreno stimato in circa trenta metri cubi, con un’altezza media prossima ai due metri. L’eliminazione dell’originaria superficie agricola e la sua sostituzione con materiali cementizi avrebbero prodotto, secondo la loro prospettazione, una modifica stabile delle caratteristiche naturali e funzionali del suolo;
un ulteriore motivo di appello riguardava la compatibilità dell’intervento con le previsioni del Piano urbanistico territoriale dell’area e con le norme tecniche del piano regolatore comunale. Poiché il fondo ricadeva in parte nella zona territoriale 4 del PUT e in parte nella zona territoriale 1B, le opere avrebbero dovuto essere sottoposte a una verifica particolarmente rigorosa, finalizzata a evitare alterazioni del paesaggio rurale, dei terrazzamenti e delle murature tradizionali;
i ricorrenti contestavano inoltre il ricorso al procedimento paesaggistico semplificato. A loro avviso, il progetto era stato artificiosamente suddiviso tra le categorie B.18 e B.21 dell’Allegato B al d.P.R. n. 31 del 2017. La valutazione separata delle diverse lavorazioni avrebbe impedito all’Amministrazione di cogliere l’effettiva portata complessiva dell’opera. Considerato unitariamente, l’intervento avrebbe invece evidenziato una trasformazione di rilevante entità, incompatibile con la qualificazione di opera minore. Di conseguenza, non avrebbe potuto beneficiare dell’autorizzazione paesaggistica semplificata, ma avrebbe richiesto l’ordinario procedimento autorizzatorio previsto dal Codice dei beni culturali e del paesaggio;
gli appellanti denunciarono anche un difetto di istruttoria e un travisamento dei fatti, sostenendo che il TAR non avesse adeguatamente valutato la documentazione fotografica, la quantità di terreno interessata, la demolizione delle murature a secco, la pavimentazione prevista e l’incidenza complessiva dell’intervento sul contesto paesaggistico.
Nel giudizio di appello si costituivano il Ministero della cultura e il confinate, chiedendo il rigetto dell’impugnazione
La difesa del proprietario del fondo si fondava, in primo luogo, sulla condizione di interclusione del terreno. La realizzazione del varco e della rampa non perseguiva una finalità edificatoria o di urbanizzazione, ma era diretta esclusivamente a consentire l’accesso al fondo e il regolare svolgimento dell’attività agricola:
l’opera doveva pertanto essere valutata come un intervento pertinenziale e funzionale all’uliveto, privo di autonoma utilizzabilità. Il varco, la rampa, il cancello e le sistemazioni del terreno costituivano parti di un unico progetto volto a superare il dislivello esistente tra la via e il piano di campagna;
gli appellati evidenziavano inoltre le limitate dimensioni dell’area interessata. La rampa occupava circa trenta metri quadrati rispetto a un fondo di complessivi 843 metri quadrati, incidendo quindi soltanto su una ridotta percentuale della proprietà. Anche il movimento di terra, pari a circa trenta metri cubi, sarebbe rimasto contenuto;
la destinazione urbanistica del terreno non sarebbe stata modificata. Il fondo avrebbe continuato a essere utilizzato come uliveto e la superficie destinata all’accesso avrebbe rappresentato soltanto una porzione strumentale alla coltivazione e alla manutenzione dell’area agricola.
Sotto il profilo paesaggistico, le difese richiamavano la riconducibilità dell’intervento alla categoria B.18 dell’Allegato B al d.P.R. n. 31 del 2017. Tale disposizione comprende, tra gli interventi di lieve entità, le opere di sistemazione delle aree pertinenziali, gli accessi pedonali e carrabili, le rampe, le pavimentazioni, le modellazioni del suolo e le modifiche della vegetazione.
Le opere previste dal progetto risultavano, quindi, già considerate unitariamente dalla categoria B.18. L’eventuale richiamo anche alla categoria B.21 nella domanda del proprietario non avrebbe avuto effetti sostanziali, poiché entrambe le tipologie rientravano comunque tra gli interventi sottoposti ad autorizzazione paesaggistica semplificata.
A sostegno della compatibilità paesaggistica venivano infine richiamate le prescrizioni impartite dall’Amministrazione:
era prevista la ricostruzione delle murature mediante conci di pietra calcarea analoghi a quelli esistenti;
l’utilizzo di materiali coerenti con la disciplina regionale;
l’armonizzazione del cancello carrabile con quello pedonale;
il rispetto delle condizioni stabilite per l’espianto e il reimpianto dell’unica pianta di ulivo interessata dai lavori.
CdS: la realizzazione di un varco pedonale-carrabile con rampa a servizio di un fondo agricolo intercluso, ove comporti opere di modesta entità, non alteri la destinazione agricola né produca una significativa trasformazione del territorio, è assentibile mediante SCIA e autorizzazione paesaggistica semplificata ai sensi del d.P.R. 31/2017, senza necessità del permesso di costruire
Il Collegio ha anzitutto escluso che il progetto fosse stato valutato attraverso un’illegittima frammentazione delle opere. Considerando l’intervento nel suo complesso, la finalità unitaria era rappresentata dalla necessità di rendere accessibile un fondo agricolo intercluso, permettendo il proseguimento dell’attività agricola.
Proprio una valutazione complessiva consentiva, secondo il giudice, di ricondurre tutte le lavorazioni alla categoria B.18 dell’Allegato B al d.P.R. n. 31 del 2017. Tale categoria comprende, infatti, non soltanto la formazione degli accessi carrabili, ma anche la realizzazione di rampe, le pavimentazioni, le modellazioni del terreno e le modificazioni della vegetazione necessarie per sistemare le aree di pertinenza.
La categoria B.18 veniva considerata sufficientemente specifica e completa da comprendere l’intero progetto. L’indicazione, nella richiesta del proprietario, sia della categoria B.18 sia della categoria B.21 non modificava la natura sostanziale delle opere. Anche qualora alcune lavorazioni fossero state riferibili a due diverse categorie, entrambe erano comunque classificate dal regolamento come interventi di lieve entità.
Il Consiglio di Stato ha poi escluso la qualificazione dell’opera come nuova costruzione. Per rientrare in tale categoria, l’intervento avrebbe dovuto produrre una trasformazione urbanistica ed edilizia significativa, incidendo in modo effettivo e rilevante sul territorio oppure dando luogo a una forma di urbanizzazione dell’area.
Nel caso esaminato, tali condizioni non ricorrevano:
la superficie interessata dalla rampa era di circa trenta metri quadrati su un fondo di 843 metri quadrati;
il movimento di terra era limitato a circa trenta metri cubi;
le murature a secco dovevano essere ripristinate;
la pianta di ulivo rimossa era stata ricollocata nel fondo;
l’intervento non modificava inoltre la destinazione agricola dell’area;
la rampa e il varco non erano destinati a un’utilizzazione autonoma, ma rimanevano strettamente collegati all’accesso e alla coltivazione dell’uliveto.
Il Collegio non ha quindi ravvisato una trasformazione capace di richiedere il permesso di costruire. Sotto il profilo edilizio, è stata ritenuta sufficiente la SCIA disciplinata dall’articolo 22 del d.P.R. n. 380 del 2001.
Creazione di un varco di accesso e vincolo paesaggistico
Quanto alla presenza del vincolo paesaggistico, il Consiglio di Stato ha chiarito, con riferimento al caso concreto, che essa non impediva in assoluto la creazione di un accesso carrabile. Il vincolo imponeva però l’acquisizione di uno specifico titolo paesaggistico e la verifica della compatibilità dell’opera con il contesto tutelato.
Nel caso in esame tale verifica poteva essere svolta mediante il procedimento semplificato, poiché l’intervento rientrava tra quelli di lieve entità elencati dal d.P.R. n. 31 del 2017. La realizzazione del varco richiedeva pertanto due distinti presupposti amministrativi: da un lato, la SCIA quale titolo edilizio; dall’altro, l’autorizzazione paesaggistica semplificata quale titolo necessario per intervenire in un’area sottoposta a tutela.
La valutazione edilizia e quella paesaggistica operavano su piani differenti:
la SCIA attestava la conformità dell’intervento alla disciplina urbanistico-edilizia,
l’autorizzazione paesaggistica verificava che le opere non compromettessero i valori panoramici, ambientali e morfologici dell’area.
Il Collegio ha ritenuto adeguata la motivazione secondo cui il progetto non interferiva con le visuali panoramiche e non produceva un particolare pregiudizio per il contesto. Le modeste dimensioni dell’opera, la sua funzione agricola e le prescrizioni sui materiali e sulle modalità di ripristino escludevano un’alterazione significativa dell’assetto paesaggistico.
Le condizioni imposte dal titolo paesaggistico assumevano un ruolo decisivo. La ricostruzione dei muri con pietra calcarea simile a quella delle murature preesistenti, l’assenza di stilatura dei giunti, la scelta di un cancello coerente con quello pedonale e il reimpianto dell’ulivo garantivano un inserimento dell’intervento compatibile con i caratteri tradizionali del luogo.
Il Consiglio di Stato ha concluso che l’intervento era di lieve entità, funzionale all’accesso agricolo e compatibile con il paesaggio. L’appello è stato quindi respinto.
Conclusioni sui titoli necessari per la creazione del varco di accesso al fondo
Dalla decisione emerge che la realizzazione di un varco carrabile non richiede automaticamente il permesso di costruire:
il titolo edilizio necessario dipende dalla consistenza effettiva delle opere, dalle dimensioni dello sbancamento, dalle modifiche apportate al terreno, dall’autonomia funzionale dell’intervento e dalla sua capacità di trasformare stabilmente il territorio.
Quando il varco e la rampa hanno dimensioni contenute, sono destinati esclusivamente a rendere accessibile un fondo agricolo, non modificano la destinazione dell’area e non determinano una significativa urbanizzazione, l’intervento può essere realizzato mediante SCIA.
La presenza di un vincolo paesaggistico non modifica automaticamente la qualificazione edilizia dell’opera, ma rende necessario un ulteriore e autonomo titolo. Nel caso esaminato, tale titolo era costituito dall’autorizzazione paesaggistica semplificata, perché le lavorazioni erano comprese nella categoria B.18 dell’Allegato B al d.P.R. n. 31 del 2017.
La procedura semplificata resta tuttavia subordinata a una valutazione concreta e unitaria del progetto. Qualora il varco, la rampa, le pavimentazioni e gli sbancamenti, considerati complessivamente, producano una trasformazione rilevante del suolo o alterino in modo significativo il contesto tutelato, potrebbe rendersi necessario il permesso di costruire e potrebbe non risultare applicabile il procedimento paesaggistico semplificato.
Approfondimenti
Per approfondire il tema, leggi l’articolo dedicato a Autorizzazione paesaggistica semplificata: tutto quello che c’è da sapere. Per le autorizzazioni necessarie a legittimare i tuoi progetti, oggi hai a disposizione due validi strumenti di lavoro:
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