Abuso edilizio ante ’67: le ortofoto storiche valgono come prova contraria?

TAR Salerno: l’onere della prova grava sul privato. Confermata la demolizione senza titoli e autorizzazioni paesaggistiche

La sentenza TAR Campania, Salerno n. 508/2026, chiarisce un aspetto fondamentale: invocare l’“ante ’67” non basta per bloccare un’ordinanza di demolizione, relativa ad alcuni manufatti e a un cancello realizzati in un fondo rustico, in area sottoposta a vincoli paesaggistici e ricadente nel Piano di un parco nazionale.

Il proprietario sosteneva che alcune opere fossero presenti da epoca anteriore al 1967 e che, trovandosi fuori dal centro abitato, non fossero soggette a titolo edilizio. Per il cancello, invece, invocava la natura di intervento minore, pertinenziale o di manutenzione ordinaria. Il TAR ha respinto il ricorso: senza prova rigorosa dell’epoca di realizzazione e in presenza di vincoli, l’ordine di demolizione resta legittimo.

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Il caso

Il ricorrente è proprietario di diversi immobili situati in una zona rurale. Si tratta, in particolare, di un appartamento e di un terreno facenti parte di un più ampio fondo agricolo sul quale insistono vari manufatti, tra cui un fabbricato rurale, locali adibiti a stalla e magazzino, un forno e un pollaio.

Secondo quanto sostenuto dal ricorrente, tali edifici sarebbero stati realizzati prima del 1° settembre 1967, data di entrata in vigore della legge ponte n. 765/1967, in assenza di provvedimenti sanzionatori, e successivamente acquisiti per successione ereditaria.

Sul medesimo fondo sarebbero inoltre presenti altri piccoli fabbricati rurali, per i quali erano state presentate domande di sanatoria edilizia negli anni ’80, con i relativi versamenti dell’oblazione. In seguito, tali beni sarebbero stati oggetto di atti di divisione e cessione di diritti.

Il ricorrente sostiene che le opere contestate dall’Amministrazione siano in realtà preesistenti o comunque risalenti a epoca molto precedente, e che una parte dell’intervento contestato consista semplicemente nell’installazione di un cancello scorrevole a delimitazione della proprietà, qualificabile come manutenzione ordinaria o attività edilizia libera.

A suo avviso, l’istruttoria del Comune sarebbe errata, in quanto avrebbe interpretato tali interventi come nuove costruzioni o trasformazioni rilevanti del territorio. Inoltre, le differenze di altezza dei manufatti sarebbero minime e condizionate dalla conformazione naturale del terreno.

Il ricorrente conclude che il provvedimento comunale di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi sarebbe illegittimo per carenza di motivazione e di istruttoria. Nel dettaglio, il privato propone ricorso articolando i seguenti motivi:

violazione di legge ed eccesso di potere: le opere contestate sarebbero presenti da lungo tempo e il cancello installato costituirebbe un intervento di manutenzione ordinaria. Non vi sarebbe quindi alcun abuso edilizio né necessità di permesso di costruire, potendosi al massimo configurare una violazione minore.
errata qualificazione giuridica dell’intervento: anche se si trattasse di una pertinenza dell’edificio principale, l’opera non sarebbe soggetta a permesso di costruire ma, al più, a semplice segnalazione di inizio attività, con conseguente applicazione di sanzioni meno gravi.
difetto di istruttoria e motivazione insufficiente: il Comune non avrebbe descritto in modo preciso le opere contestate né le modalità di accertamento delle presunte difformità.
erronea demolizione totale: l’Amministrazione avrebbe disposto la demolizione integrale senza distinguere tra eventuali abusi e parti legittimamente esistenti, rendendo impossibile il ripristino senza danneggiare le strutture autorizzate.
ulteriore violazione di legge: anche qualora vi fossero difformità, queste sarebbero solo parziali e non tali da giustificare la demolizione, ma al massimo una sanzione pecuniaria.
mancata comunicazione di avvio del procedimento: il ricorrente lamenta di non aver ricevuto la comunicazione di avvio del procedimento amministrativo.

Il Comune si è costituito in giudizio contestando le affermazioni del ricorrente e sostenendo che le opere sarebbero state realizzate dopo il 1967, come risulterebbe da accertamenti tecnici e documentazione fotografica storica; il cancello sarebbe stato installato in area soggetta a vincoli paesaggistici, senza le necessarie autorizzazioni e anche i manufatti contestati sarebbero privi di autorizzazioni paesaggistiche e dei nulla osta degli enti competenti.

Il ricorso non può essere accolto.

Le opere contestate (indicate come B e C nell’ordinanza di demolizione) sono state sanzionate ai sensi dell’art. 31 del D.P.R. 380/2001 (Testo Unico dell’Edilizia), poiché realizzate senza permesso di costruire, senza autorizzazione paesaggistica e senza il nulla osta dell’ente parco competente. L’area interessata è inoltre soggetta a vincoli paesaggistici e ambientali ai sensi del D.Lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) e della normativa sui parchi nazionali (Legge n. 394/1991).

Anche il cancello è stato ritenuto non liberamente eseguibile, in quanto privo dei necessari titoli e inserito, secondo il TAR, in un più ampio contesto di trasformazione abusiva dell’area.

La decisione del TAR: senza prova storica l’ante ’67 non salva l’opera

Il ricorrente sostiene che i manufatti B e C siano stati realizzati prima del 1967 e quindi non soggetti a titolo edilizio.

Tale circostanza non risulta provata. Al contrario, il Comune ha richiamato accertamenti istruttori, tra cui ortofoto storiche, dalle quali emerge che nel periodo antecedente al 1967 non risultano presenti gli immobili contestati. Le ortofoto, infatti, non mostrano tracce dei manufatti nel periodo storico rilevato.

Secondo la giurisprudenza, l’onere di provare la risalenza dell’immobile grava sul privato, in applicazione del principio di vicinanza della prova. Si richiama sul punto Consiglio di Stato, 7770/2024, secondo cui:

il proprietario deve dimostrare con elementi concreti l’epoca di realizzazione del manufatto;
solo in presenza di tali elementi l’onere probatorio si trasferisce all’amministrazione.

Cancello in area vincolata: quando non è edilizia libera

Il ricorrente sosteneva che il cancello rientrasse tra gli interventi di manutenzione, sostituzione o adeguamento di cancelli e recinzioni previsti dall’allegato A del D.P.R. 31/2017.

Il TAR, però, precisa che l’esclusione dall’autorizzazione paesaggistica opera solo nei casi e nei limiti previsti dalla norma. Nel caso concreto, non risultavano integrate le condizioni del punto A.13 dell’Allegato A al D.P.R. 31/2017; pertanto, il cancello, realizzato in area vincolata, avrebbe richiesto l’autorizzazione paesaggistica ai sensi degli artt. 167 e 181 del D.Lgs. 42/2004.

Il richiamo al D.P.R. 380/2001, art. 6, e al D.P.R. 31/2017, Allegato A, punto A.13, non è sufficiente: l’esonero dall’autorizzazione paesaggistica vale solo quando l’intervento rispetta puntualmente le condizioni previste dall’art. 136 del D.Lgs. 42/2004a, comprese quelle relative alle caratteristiche morfotipologiche, ai materiali, alle finiture esistenti e alla tipologia di vincolo interessato.

Nel caso concreto, secondo il TAR, l’autorizzazione paesaggistica era necessaria, sicché il cancello non poteva essere qualificato come intervento libero o mera manutenzione tale da escludere il controllo amministrativo.

La valutazione complessiva delle opere: vietato scomporre artificialmente l’intervento

La sentenza richiama un principio molto utile nella prassi comunale: gli abusi edilizi non vanno valutati in modo atomistico, isolando ogni singolo elemento per ricondurlo a un regime più favorevole.

Secondo il TAR, la valutazione deve essere complessiva: il pregiudizio all’assetto del territorio deriva dall’insieme delle opere, dal loro impatto contestuale e dalle reciproche interazioni. Nel caso specifico, il cancello posto tra i fabbricati abusivi B) e C) completava la trasformazione urbanistica del sito e, quindi, non poteva essere trattato come intervento autonomo soggetto a semplice SCIA o a sanzione solo pecuniaria.

Art. 34 D.P.R. 380/2001: la fiscalizzazione non si valuta prima della demolizione

Il ricorrente invocava anche l’art. 34 del D.P.R. 380/2001, sostenendo che la demolizione avrebbe potuto pregiudicare parti conformi e che, quindi, si sarebbe dovuta applicare una sanzione pecuniaria sostitutiva.

Il TAR respinge anche questa censura. Prima di tutto, non si trattava di parziale difformità da un titolo, ma di opere prive di titolo abilitativo. Inoltre, l’art. 34 ha natura eccezionale e derogatoria: non spetta al Comune valutare prima dell’ordine di demolizione se sia possibile applicare la sanzione sostitutiva. È il privato che, nella fase esecutiva, deve dimostrare in modo rigoroso l’impossibilità oggettiva di demolire senza pregiudicare la parte conforme.

Il TAR respinge anche la censura relativa alla mancata comunicazione di avvio del procedimento. L’ordine di demolizione è considerato un atto vincolato: una volta accertata l’assenza dei titoli necessari, l’amministrazione deve reprimere l’abuso.

Non è richiesta una motivazione ulteriore sull’interesse pubblico, né una valutazione comparativa tra interesse pubblico e privato. È sufficiente che il provvedimento individui le opere abusive, qualifichi gli interventi e indichi i titoli mancanti e i vincoli gravanti sull’area.

Per tali motivi, il Tar respinge il ricorso.

In conclusione, il proprietario che invochi la realizzazione ante 1967 di un manufatto ha l’onere di provarne con elementi concreti, oggettivi e verificabili l’effettiva epoca di costruzione; in mancanza di tale prova, e a fronte di risultanze istruttorie comunali, anche basate su ortofoto storiche, che escludano la presenza dell’opera prima del 1967, l’ordinanza di demolizione è legittima. Gli interventi apparentemente accessori, come un cancello, non possono essere valutati isolatamente quando, in area vincolata, completano una trasformazione edilizia abusiva più ampia e risultano privi dei necessari titoli edilizi e paesaggistici.

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