Fotovoltaico a terra su terreno agricolo: quando il Comune può bloccare il progetto
Il Consiglio di Stato chiarisce i limiti dell’opposizione comunale agli impianti FER: completezza documentale, corridoi ecologici, variante urbanistica, VIA e modifiche progettuali minori.
Negli ultimi anni la realizzazione di impianti fotovoltaici a terra in area agricola è diventata uno dei terreni più complessi del diritto urbanistico e ambientale. Da un lato vi sono gli obiettivi di transizione energetica e l’interesse pubblico alla produzione di energia da fonti rinnovabili; dall’altro, le esigenze di tutela del paesaggio, del suolo agricolo, degli ecosistemi locali e della pianificazione comunale.
La sentenza Consiglio di Stato, sez. IV, n. 3611/2026 interviene proprio su questo equilibrio, confermando la legittimità del PAUR rilasciato dalla Regione Veneto per un impianto fotovoltaico a terra da 7.290 kWp, localizzato in area agricola nel Comune di Mogliano Veneto. La decisione respinge l’appello proposto da residenti e proprietari di immobili vicini all’area di intervento e dichiara improcedibili gli appelli incidentali della Regione e della società proponente.
La pronuncia è particolarmente rilevante perché affronta alcuni temi destinati a incidere su molti procedimenti autorizzativi futuri: quando una pratica può dirsi completa, quali limiti incontra il potere di opposizione del Comune, che peso ha la presenza di un corridoio ecologico, quando il PAUR produce variante urbanistica e quando una modifica progettuale impone di riaprire la VIA.
Il caso: impianto fotovoltaico in area agricola e opposizione del territorio
La vicenda nasce dalla richiesta di autorizzazione per la realizzazione e l’esercizio di un impianto fotovoltaico a terra in area agricola, con potenza pari a 7.290 kWp, su una superficie di circa 12 ettari.
Il progetto era stato contestato dal Comune di Mogliano Veneto, dalla Soprintendenza e da alcuni privati proprietari di immobili nelle vicinanze. Le principali critiche riguardavano:
l’impatto sul paesaggio agricolo;
l’interferenza con un corridoio ecologico;
la presunta incompletezza dell’istanza;
la mancata valutazione di alternative localizzative;
la modifica successiva dell’accesso carrabile;
l’effetto di variante urbanistica prodotto dal PAUR.
Nonostante le opposizioni, la Regione aveva concluso positivamente il procedimento, rilasciando il Provvedimento autorizzatorio unico regionale. Il TAR Veneto aveva respinto il ricorso di primo grado e il Consiglio di Stato ha confermato tale esito.
Quando una pratica può dirsi davvero “completa”
Uno dei punti più importanti della sentenza riguarda la distinzione tra completezza documentale e adeguatezza documentale.
Gli appellanti sostenevano che l’istanza non fosse completa perché vi sarebbero state carenze relative, tra l’altro, al piano particellare, alla disponibilità delle aree, all’accesso carrabile, alla documentazione sulle coltivazioni biologiche e alla leggibilità dell’istanza.
Il Consiglio di Stato respinge questa impostazione e chiarisce un principio molto rilevante nei procedimenti PAUR: la verifica iniziale prevista dall’art. 27-bis del Codice dell’ambiente riguarda la completezza formale della documentazione, non la sua piena adeguatezza tecnico-istruttoria.
In altri termini, una pratica può essere considerata completa quando contiene gli elaborati e gli atti necessari per avviare il procedimento. Le successive richieste di chiarimenti, integrazioni o regolarizzazioni non dimostrano automaticamente che l’istanza fosse originariamente incompleta: possono invece rientrare nella normale fase istruttoria.
Questo passaggio è decisivo perché consente di applicare il regime transitorio della legge regionale Veneto n. 17/2022 ai procedimenti già avviati e formalmente completi prima dell’entrata in vigore della nuova disciplina.
La disciplina transitoria non viola la tutela dell’ambiente
Gli appellanti avevano sollevato anche una questione di legittimità costituzionale della disciplina transitoria contenuta nella legge regionale Veneto n. 17/2022, sostenendo che essa sacrificasse la tutela ambientale e paesaggistica, garantita dall’art. 9 della Costituzione, a favore dell’affidamento dell’operatore economico.
Il Consiglio di Stato considera la questione infondata.
Secondo i giudici, la norma regionale realizza un bilanciamento non irragionevole tra interessi contrapposti: da un lato la tutela dell’ambiente e del paesaggio, dall’altro l’affidamento del proponente che, prima della modifica normativa, aveva già presentato un’istanza completa, sostenuto costi e programmato investimenti.
La soglia scelta dal legislatore regionale, cioè la completezza formale della documentazione, viene ritenuta idonea a distinguere le iniziative effettivamente avviate da eventuali istanze meramente strumentali, presentate solo per sfuggire alla nuova disciplina.
La sentenza richiama anche un parallelismo con la disciplina nazionale più recente in materia di fonti rinnovabili, che attribuisce rilievo alla verifica di completezza documentale per individuare le procedure in corso.
Corridoio ecologico: non è un divieto assoluto di intervento
Altro punto centrale riguarda la presenza di un corridoio ecologico nell’area interessata dal progetto.
Secondo i ricorrenti, tale classificazione avrebbe dovuto impedire l’insediamento dell’impianto fotovoltaico, poiché l’opera avrebbe compromesso le funzioni ecologiche dell’area.
Il Consiglio di Stato adotta una posizione più articolata: la presenza di un corridoio ecologico non comporta automaticamente l’impossibilità di ogni trasformazione del territorio. Ciò che deve essere verificato è se l’intervento impedisca o comprometta concretamente la mobilità delle specie, la continuità ecologica e l’interscambio genetico.
Nel caso specifico, i giudici ritengono che l’istruttoria regionale abbia esaminato questi profili, considerando sia l’aspetto conservativo del corridoio ecologico, sia la sua funzionalità dinamica. Le misure di mitigazione previste, come l’inerbimento, le siepi perimetrali e gli accorgimenti per la permeabilità faunistica, sono state considerate sufficienti nell’ambito della valutazione tecnica svolta dall’amministrazione.
La sentenza, quindi, non afferma che il corridoio ecologico sia irrilevante; chiarisce però che esso non costituisce di per sé un vincolo assoluto, ma richiede una valutazione concreta dell’impatto dell’opera.
I limiti del Comune: il dissenso locale non equivale a veto
La decisione è significativa anche per i rapporti tra Regione e Comune nei procedimenti per impianti da fonti rinnovabili.
Il Comune aveva espresso più volte parere negativo, richiamando profili ambientali, urbanistici e paesaggistici. Tuttavia, il Consiglio di Stato conferma che il dissenso comunale non può trasformarsi in un veto automatico, soprattutto quando il procedimento PAUR ha natura complessa e coinvolge una pluralità di interessi pubblici.
La conferenza di servizi deve valutare le osservazioni del Comune, ma non è vincolata ad accoglierle se ritiene, con motivazione non illogica, che il progetto sia autorizzabile.
La sentenza valorizza quindi il carattere unitario e concentrato del PAUR: il procedimento serve proprio a comporre interessi diversi, senza attribuire a un singolo ente locale un potere interdittivo assoluto. Questo non significa ridurre il ruolo del Comune, ma collocarlo all’interno di un bilanciamento più ampio, che comprende anche l’interesse pubblico alla produzione di energia rinnovabile.
PAUR e variante urbanistica: il progetto può superare le previsioni comunali ostative
Gli appellanti contestavano anche l’effetto urbanistico del PAUR, sostenendo che il progetto fosse incompatibile con le previsioni della pianificazione comunale e provinciale.
Il Consiglio di Stato conferma l’impostazione già seguita dal TAR: il PAUR può produrre effetto di variante urbanistica, in coerenza con la disciplina autorizzatoria degli impianti da fonti rinnovabili.
Il punto è particolarmente importante: l’eventuale contrasto con una previsione urbanistica comunale non determina automaticamente l’illegittimità dell’autorizzazione. Quando la normativa consente al provvedimento autorizzatorio di assumere valore di variante, il procedimento può superare la disciplina urbanistica ostativa, purché ciò avvenga nell’ambito della conferenza di servizi e con adeguata valutazione degli interessi coinvolti.
Nel caso esaminato, inoltre, la variante comunale che introduceva un divieto di insediamento di impianti fotovoltaici a terra era stata successivamente annullata con decreto del Presidente della Repubblica, a seguito di ricorso straordinario.
VIA e alternative progettuali: non serve cercare qualsiasi area astrattamente migliore
La sentenza affronta anche il tema della valutazione delle alternative progettuali nell’ambito della VIA.
Gli appellanti sostenevano che il proponente avrebbe dovuto valutare siti alternativi, anche esterni o comunque diversi dall’area prescelta, ritenuti meno problematici sotto il profilo ambientale e paesaggistico.
Il Consiglio di Stato richiama il Codice dell’ambiente e chiarisce che lo studio di impatto ambientale deve esaminare le alternative ragionevoli, compresa l’opzione zero. Tuttavia, ciò non significa che il proponente debba ricercare qualsiasi area astrattamente preferibile, né che sia obbligato a localizzare il progetto in ambiti territoriali diversi o in aree delle quali non abbia la disponibilità.
La valutazione delle alternative deve essere proporzionata e coerente con le caratteristiche del progetto. Non può trasformarsi in un obbligo generalizzato di delocalizzazione ogni volta che esista, in astratto, un sito meno conflittuale.
Soprintendenza e paesaggio: il parere negativo deve essere valutato, ma può essere superato
Un altro tema delicato riguarda il parere negativo espresso dalla Soprintendenza sull’impatto paesaggistico dell’intervento.
La Soprintendenza aveva evidenziato il rischio che l’impianto introducesse una cesura visiva in un contesto agricolo ancora riconoscibile. I ricorrenti sostenevano che tali rilievi non fossero stati adeguatamente considerati.
Il Consiglio di Stato ritiene invece che il Comitato tecnico regionale VIA abbia motivato in modo sufficiente il superamento delle criticità paesaggistiche sollevate dalla Soprintendenza.
Il principio che emerge è chiaro: il parere negativo della Soprintendenza non può essere ignorato o trattato come irrilevante, ma può essere superato nell’ambito del procedimento se l’amministrazione competente svolge un’istruttoria adeguata e fornisce una motivazione non manifestamente illogica.
Anche in questo caso il giudice amministrativo non sostituisce la propria valutazione tecnica a quella dell’amministrazione, salvo che emergano errori evidenti, travisamenti dei fatti o manifesta irragionevolezza.
Modifiche progettuali: non ogni variazione fa ripartire il procedimento
Dopo la conclusione della VIA, la società proponente aveva previsto un nuovo accesso carrabile all’impianto. Secondo gli appellanti, questa modifica avrebbe imposto una nuova pubblicazione, una nuova consultazione del pubblico e una rinnovata valutazione di impatto ambientale.
Il Consiglio di Stato respinge anche questa censura.
La modifica dell’accesso è stata qualificata come intervento di portata limitata, valutato dal Comitato VIA come privo di ulteriori impatti ambientali rispetto a quelli già esaminati. Inoltre, il nuovo accesso era stato autorizzato dal Comune con apposito permesso di costruire.
Da qui il principio: non ogni modifica progettuale successiva alla VIA comporta automaticamente la riapertura dell’intero procedimento. Occorre verificare se la modifica sia sostanziale e se determini impatti ambientali ulteriori o diversi. In mancanza di tali effetti, non è necessario riavviare la consultazione pubblica.
Il giudice non entra nel merito tecnico, salvo errori evidenti
La sentenza ribadisce più volte un principio consolidato: le valutazioni ambientali, paesaggistiche e tecnico-discrezionali dell’amministrazione sono sindacabili dal giudice amministrativo solo entro limiti precisi.
Il giudice può intervenire in presenza di:
manifesta illogicità;
irragionevolezza;
travisamento dei fatti;
difetto istruttorio evidente;
motivazione insufficiente o contraddittoria.
Non può invece sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione quando la decisione tecnica risulti plausibile, motivata e fondata su un’istruttoria non carente.
Questo aspetto è decisivo nei contenziosi sugli impianti FER: il semplice dissenso di residenti, associazioni o enti locali rispetto al bilanciamento operato dalla conferenza di servizi non basta, da solo, a determinare l’illegittimità del PAUR.
Perché la sentenza 3611/2026 è importante
La sentenza n. 3611/2026 è destinata ad avere un peso rilevante nei contenziosi sugli impianti fotovoltaici a terra.
Con questa decisione il Consiglio di Stato rafforza alcuni principi fondamentali per i procedimenti autorizzativi degli impianti da fonti rinnovabili:
la completezza documentale non coincide con la piena adeguatezza istruttoria;
il corridoio ecologico non determina automaticamente un divieto assoluto di intervento;
il dissenso del Comune non ha valore di veto;
il PAUR può produrre variante urbanistica;
la VIA deve valutare alternative ragionevoli, non ogni possibile localizzazione astratta;
le modifiche progettuali minori non fanno ripartire automaticamente il procedimento;
il sindacato del giudice sulle valutazioni tecniche resta limitato ai casi di evidente illogicità, errore o difetto istruttorio.
La pronuncia si inserisce quindi in un orientamento volto a garantire certezza ai procedimenti per le energie rinnovabili, senza escludere la tutela del territorio, ma pretendendo che le opposizioni siano puntuali, tempestive e fondate su vizi effettivi dell’azione amministrativa.
Il Consiglio di Stato non afferma che la realizzazione di impianti FER debba sempre prevalere sulla tutela del territorio. Al contrario, conferma che ambiente, paesaggio, biodiversità, pianificazione comunale e partecipazione pubblica devono essere valutati con attenzione.
Tuttavia, la pronuncia esclude che tali interessi possano essere invocati in modo automatico per bloccare l’intervento, senza dimostrare un effettivo vizio dell’istruttoria o una concreta incompatibilità del progetto.
Il messaggio è chiaro: il Comune può opporsi, la Soprintendenza può esprimere rilievi, i cittadini possono partecipare e contestare, ma il procedimento autorizzatorio deve concludersi sulla base di una valutazione complessiva, tecnica e motivata, non sulla base di un veto locale o di una generica contrarietà all’impianto.
La sentenza conferma quanto sia importante affrontare i progetti fotovoltaici con una documentazione tecnica completa, verificabile e coerente con il contesto territoriale.
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