L’inversione procedimentale nel nuovo codice appalti

In cosa consiste l’inversione procedimentale e cosa cambia secondo il nuovo codice dei contratti pubblici? Scopri tutti i dettagli

L’inversione procedimentale è uno dei passaggi più significativi introdotti a regime dal Codice dei contratti pubblici nella gestione delle procedure aperte. Si tratta di un modo per semplificare la procedura di affidamento, anticipando la fase valutativa e posticipando i controlli sui requisiti. Questo approccio modifica profondamente la logica tradizionale di svolgimento delle gare ed è ispirato a principi di efficienza e proporzionalità; mira a ridurre il carico istruttorio delle Stazioni Appaltanti e a concentrare le verifiche solo sui concorrenti realmente rilevanti ai fini dell’aggiudicazione. La sua corretta applicazione, tuttavia, richiede una solida comprensione delle dinamiche operative e un’attenta lettura della disciplina di gara. Per questo è fondamentale analizzare in dettaglio funzionamento, implicazioni e criticità della pratica nelle procedure di affidamento.

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Inversione procedimentale: cos’è

L’inversione procedimentale prevista dal Codice dei contratti pubblici è una delle innovazioni più incisive introdotte nella logica di gestione delle gare. Non si tratta di un semplice riassetto del flusso operativo, ma di un cambio di paradigma che coinvolge principi, prassi operative e profili di controllo sulla legalità sostanziale dell’aggiudicazione. Il tema continua a generare un vivace dibattito, recentemente ridefinito dagli interventi più significativi della giurisprudenza costituzionale.

L’inversione procedimentale è la pratica secondo la quale si antepone il momento della valutazione delle offerte alla verifica della documentazione amministrativa, pratica che viene riservata solo per l’aggiudicatario. Nel dettaglio si prevede che nelle procedure aperte, la stazione appaltante può decidere che le offerte siano esaminate prima della verifica dell’idoneità degli offerenti. Tale facoltà può essere esercitata se prevista dagli atti di gara e, qualora la stazione appaltante decida di avvalersi di tale possibilità, deve garantire che la verifica dell’assenza dei motivi di esclusione e del rispetto dei criteri di selezione sia effettuata in maniera imparziale e trasparente. La previsione, oltre ad essere coerente con il divieto di gold plating, introduce a regime una semplificazione procedimentale, che determina una riduzione dei tempi di durata delle procedure di aggiudicazione e agevola le attività delle stazioni appaltanti. È espressamente prevista in diversi Stati membri (quali Germania e Francia).

Come ben sappiamo, il D.Lgs. 36/2023 attribuisce centralità al principio del risultato (art. 1) e al principio della fiducia (art. 2), concepiti come direttrici interpretative generali dell’intero impianto codicistico. L’inversione procedimentale si inserisce esattamente in questa prospettiva: ridurre la durata delle gare e velocizzare l’accesso all’aggiudicazione. In questo modo si evita anche il dispendio di risorse economiche.

Storicamente, la tempistica delle procedure aperte era appesantita dalla verifica preventiva della documentazione amministrativa dei partecipanti. L’inversione procedimentale ribalta questa logica, concentrando l’analisi qualificatoria solo sui concorrenti utilmente collocati in graduatoria. In termini operativi, ciò consente un abbattimento dei tempi medi di conclusione delle gare, con risparmi significativi nelle procedure con un numero elevato di offerte, come richiesto soprattutto negli affidamenti connessi agli investimenti PNRR.

Apertura buste nuovo codice appalti

Con l’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023) e il pieno avvio della digitalizzazione dell’ecosistema degli appalti, le modalità di “apertura delle buste” nell’inversione procedimentale subiscono una trasformazione sostanziale rispetto al passato.

Mentre nel regime tradizionale la Stazione Appaltante procede prioritariamente all’esame della documentazione amministrativa (Busta A) per poi passare alle offerte, l’attivazione della clausola di inversione sposta il focus immediato sul merito economico e/o tecnico. Tecnicamente, ciò implica che le piattaforme di approvvigionamento digitale (e-procurement) consentono alla commissione o al seggio di gara di accedere direttamente ai contenuti della Busta B (Offerta Tecnica) e della Busta C (Offerta Economica) senza aver preventivamente sciolto le riserve sull’ammissibilità soggettiva di tutti i concorrenti.

Tuttavia, sotto il profilo procedurale, l’apertura delle offerte rimane condizionata al rispetto dei principi di trasparenza e segretezza:

sequenza informatica: il sistema garantisce l’immodificabilità delle offerte presentate, consentendo lo sblocco dei file relativi ai prezzi o ai progetti tecnici prima della verifica dei requisiti di carattere generale (artt. 94-98) e speciale (art. 100);
verifica postuma: una volta stilata la graduatoria provvisoria basata sulle offerte aperte, la Stazione Appaltante è obbligata a procedere alla verifica della documentazione amministrativa e del possesso dei requisiti esclusivamente in capo all’aggiudicatario e agli eventuali altri concorrenti la cui posizione sia necessaria per garantire la correttezza della graduatoria (es. per il calcolo della soglia di anomalia);
soccorso istruttorio: resta ferma la possibilità di attivare il soccorso istruttorio, ma la sua applicazione avviene in una fase successiva all’apertura delle buste economiche, richiedendo una particolare cautela per evitare che la conoscenza dei prezzi offerti possa influenzare la regolarizzazione delle carenze documentali, garantendo così l’imparzialità dell’azione amministrativa.

Perché l’inversione procedimentale è vantaggiosa?

Di sicuro l’inversione procedimentale è una pratica vantaggiosa per la stazione appaltante considerato che, come abbiamo visto, i documenti vengono controllati solo al soggetto che si aggiudica l’appalto. L’utilizzo dell’inversione procedimentale è cresciuto nel tempo, in maniera progressiva. Si utilizza per lo più quando il numero dei partecipanti è elevato e la parte della verifica occuperebbe un lasso di tempo davvero lungo. Grazie all’inversione procedimentale, invece, i tempi si accorciano: si definisce prima la graduatoria dei partecipanti, poi si procede alla verifica della documentazione, ma solo per il vincitore.

Per capire ancor meglio, parliamo di numeri. In Italia la fase di affidamento dura in media 3 mesi. Tempi così estesi possono essere deleteri sia per la stazione appaltante che non può iniziare l’esecuzione delle opere preventivate, sia per le imprese che hanno partecipato al bando che potrebbero riscontrare difficoltà nella programmazione delle scadenze a medio e lungo termine vista l’incertezza dell’esito dell’affidamento. Per snellire i tempi e per ottimizzare i lavori ti consiglio di affidarti ad un software capitolati speciali, grazie al quale puoi gestire i tuoi documenti in maniera semplice, veloce e professionale.

Inversione procedimentale: i riferimenti normativi tra vecchio e nuovo codice

L’inversione delle fasi di gara è presente nella direttiva 2014/24/UE per i settori ordinari (art. 56, par. 2) e nella direttiva 2014/25/UE per i settori speciali (art. 76, par. 7).

Viene introdotta in Italia dall’art. 133 del vecchio codice appalti, il D.Lgs. 50/2016 che la limitava, però, ai soli settori speciali. Nello specifico l’art. 133 comma 8 recitava:

Nelle procedure aperte, gli enti aggiudicatori possono decidere che le offerte saranno esaminate prima della verifica dell’idoneità degli offerenti. Tale facoltà può essere esercitata se specificamente prevista nel bando di gara o nell’avviso con cui si indice la gara. Se si avvalgono di tale possibilità, le amministrazioni aggiudicatrici garantiscono che la verifica dell’assenza di motivi di esclusione e del rispetto dei criteri di selezione sia effettuata in maniera imparziale e trasparente, in modo che nessun appalto sia aggiudicato a un offerente che avrebbe dovuto essere escluso a norma dell’articolo 136 o che non soddisfa i criteri di selezione stabiliti dall’amministrazione aggiudicatrice.

Successivamente lo Sbloccacantieri ha esteso la disciplina dell’art. 133 comma 8 del D.Lgs. n. 50/2016 anche al settore degli appalti ordinari fino al 31 dicembre 2020, perimetro temporale prorogato prima fino al 31 dicembre 2021 (per la modifica introdotta dall’art. 8 comma 7 del D.L. 76/2020 convertito in Legge 120/2020, cd. “Decreto Semplificazioni”) e poi fino al 30 giugno 2023 dall’art. 52 del D.L. 77/2021 convertito dalla Legge 108/2021, cd. “Decreto Governance PNRR”.

Quindi, in linea di massima, l’inversione procedimentale si può applicare a tutte le procedure aperte, a prescindere dal criterio di aggiudicazione utilizzato.

Con l’entrata in vigore del nuovo codice appalti D.Lgs. 36/2023, bisogna adesso far riferimento all’art. 107 comma 3:

Nelle procedure aperte, la stazione appaltante può disporre negli atti di gara che le offerte siano esaminate prima della verifica dell’idoneità degli offerenti. Tale facoltà può essere esercitata dopo la scadenza del termine per la presentazione delle offerte. Se si avvale di tale possibilità, la stazione appaltante garantisce che la verifica dell’assenza dei motivi di esclusione e del rispetto dei criteri di selezione sia effettuata in maniera imparziale e trasparente.

Il legislatore introduce, così, a regime l’istituto dell’inversione procedimentale.

Quando si applica l’inversione procedimentale?

A comprova del fatto che l’inversione procedimentale si applica solo nel caso di procedure aperte, possiamo segnalare la sentenza della Corte Costituzionale n. 39/2020. Nella sentenza si legge espressamente il parere della Corte Costituzionale: l’inversione dell’apertura delle buste in sede di gara è consentita solamente per le procedure aperte, dato che nelle procedure negoziate disciplinate dalla direttiva comunitaria sarebbe prevista la possibilità di circoscrivere la platea degli operatori economici, con conseguente non necessità di applicare l’inversione.

MIT 2615/2024: come applicare l’inversione procedimentale negli appalti sottosoglia?

Nel parere n. 2615 del 18 luglio 2024 il servizio di Supporto giuridico del MIT risponde – con riferimento all’istituto dell’inversione procedimentale – ai seguenti quesiti:

l’istituto può essere applicato anche nel caso delle procedure per l’affidamento dei contratti di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie comunitarie ex art. 50?
Si applica sia nel caso di procedure di aggiudicazione con il criterio del minor prezzo che con quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa?
Cosa di intende per “verifica di idoneità degli offerenti”?
Il procedimento di verifica dei requisiti di partecipazione riguarda tutti i concorrenti o solo per gli aggiudicatari?

Il MIT ricorda che l’art. 107 del d.lgs. 36/2023 stabilisce che l’istituto della inversione procedimentale, ormai di applicazione generalizzata in quanto non più limitato ai settori speciali, trovi applicazione nelle procedure aperte purché esso sia stato previsto nei documenti di gara.

Pertanto, l’istituto in esame può essere utilizzato nei contratti sottosoglia nei soli casi in cui la Stazione Appaltante utilizzi una procedura aperta (Circolare MIT 298/2023).

In risposta al secondo quesito, la scelta è rimessa alla discrezionalità della stazione appaltante, che dovrà puntualmente darne indicazione nei documenti di gara.

Relativamente al terzo quesito, vista la norma che permette di anticipare l’apertura delle offerte rispetto alla “verifica dell’idoneità degli offerenti”, si ritiene che con quest’ultimo sintagma debba intendersi, in conformità all’art. 56, par. 2, della direttiva 2014/24/UE, la verifica della documentazione relativa al possesso dei requisiti di carattere generale (94 – 98 del d.lgs. 36/2023) e di quelli di idoneità e di capacità degli offerenti (c.d. requisiti di ordine speciale, artt. 100 e 103 del d.lgs. 36/2023).

In ordine all’ultimo quesito, ove la stazione appaltante si avvalga dell’inversione procedimentale, secondo costante giurisprudenza la fase di esame della documentazione amministrativa è ridotta, in quanto non si verifica quella di tutti i concorrenti al fine, dunque, di snellire sensibilmente la durata della procedura di aggiudicazione.

Inversione procedimentale, le regole del nuovo codice appalti

La disciplina oggi vigente (art. 107, comma 3) rende l’inversione una facoltà stabile delle Stazioni Appaltanti nelle procedure aperte, senza necessità di condizioni predefinite. L’esercizio della facoltà può essere manifestato anche dopo la scadenza del termine di presentazione delle offerte, sebbene la prassi richieda l’indicazione preventiva nel bando o disciplinare per assicurare trasparenza. Il meccanismo è applicabile anche ai contratti sotto soglia, confermando la natura trasversale dell’istituto: ciò che conta non è il valore economico dell’affidamento, ma l’obiettivo di efficienza.

In definitiva, possiamo riassumere che nel nuovo codice appalti, l’inversione procedimentale:

si può utilizzare nelle procedure aperte (non essendo applicabile per le procedure negoziate) e a tutti i settori, sia ordinari che speciali;
deve essere indicato negli atti di gara;
presuppone la verifica imparziale e trasparente dell’assenza dei motivi di esclusione e il rispetto dei criteri di selezione.

Il Codice non richiede presupposti numerici o condizioni oggettive per attivare l’inversione. La SA dispone di una discrezionalità piena, purché esercitata in modo trasparente. In passato si era ipotizzata la legittimità di un uso “condizionato” dell’inversione procedimentale (ad esempio al superamento di un certo numero di offerte), ma l’attuale orientamento punta sull’esigenza di una indicazione chiara e non ambigua nella lex specialis.

Le fasi della gara invertita

L’Inversione Procedimentale modifica in modo sostanziale la sequenza classica delle procedure aperte, ribaltando la cronologia delle attività istruttorie:

fase valutativa (anticipata): il procedimento si apre con l’esame delle offerte tecniche ed economiche, da cui derivano la graduatoria provvisoria e la determinazione preliminare della soglia di anomalia. L’attenzione è quindi immediatamente rivolta al merito dell’offerta, non ai profili amministrativi;
fase di verifica (successiva): solo dopo aver individuato l’ordine di classificazione, la Stazione Appaltante attiva i controlli sul possesso dei requisiti generali e speciali previsti dagli artt. 94 e 95 del Codice, nonché sull’assenza delle cause di esclusione. Tali verifiche non sono estese a tutti i partecipanti, ma limitate ai soggetti che rivestono un ruolo rilevante nel procedimento: l’aggiudicatario provvisorio e, se il disciplinare lo prevede, il secondo classificato o un campione selezionato tramite piattaforma digitale.

Questo slittamento temporale dei controlli rappresenta il principale vantaggio operativo dell’inversione procedimentale: consente alle amministrazioni di evitare l’analisi integrale della documentazione amministrativa di tutti i concorrenti, riducendo in modo significativo il carico istruttorio e i tempi procedimentali. Anche il ricorso al soccorso istruttorio viene circoscritto ai soli operatori con concrete possibilità di aggiudicazione, eliminando le gestioni massive che caratterizzavano l’impostazione tradizionale.

La Commissione conclude con la sola valutazione comparativa delle offerte; la fase più delicata ricade sul RUP, cui spetta la verifica amministrativa successiva e la gestione dei procedimenti di soccorso istruttorio. Laddove emergano irregolarità, il rischio di contenzioso si accentua: il concorrente escluso conosce già l’esito di merito della gara e tenderà a contestare la correttezza del procedimento amministrativo piuttosto che la valutazione tecnica o economica. È quindi essenziale una gestione ineccepibile, documentata e trasparente, soprattutto nei casi più frequenti come la regolarizzazione del contributo ANAC via FVOE.

Inversione procedimentale: le criticità

La modalità tradizionale, che prevedeva la verifica dei requisiti prima dell’apertura delle offerte economiche, era percepita come una garanzia contro possibili interferenze sul giudizio. L’inversione procedimentale, rendendo note le offerte prima della verifica amministrativa, ha sollevato dubbi sull’effettiva tutela della segretezza, della par condicio e dell’imparzialità dell’azione amministrativa. L’aspetto più discusso riguarda la fase successiva all’apertura delle offerte: eventuali esclusioni degli operatori dovute a carenze nei requisiti possono comportare il ricalcolo della soglia di anomalia, con effetti potenzialmente dirompenti sull’esito finale della gara.

 

 

 

 

 

 

 

 

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