Appalti, il superminimo non basta a provare l’equivalenza del CCNL
La differenza nella retribuzione annua lorda tra due contratti non poteva essere colmata mediante il riconoscimento di un superminimo non assorbibile ai lavoratori impiegati nell’appalto
Nelle gare pubbliche, il diverso contratto collettivo indicato dall’operatore economico non può essere “salvato” con un’integrazione retributiva costruita fuori dal perimetro della contrattazione collettiva. È questo il principio affermato dal TAR Emilia-Romagna, Bologna, sez. II, con la sentenza n. 325 del 20 febbraio 2026, che ha annullato l’aggiudicazione di un appalto dell’Università di Bologna per i servizi di manutenzione integrata del patrimonio immobiliare.
La decisione affronta un tema molto delicato per il nuovo Codice dei contratti pubblici: quello dell’equivalenza delle tutele tra il CCNL indicato dalla stazione appaltante e quello, differente, dichiarato in offerta dal concorrente. Nel caso esaminato, il disciplinare richiamava il CCNL Edilizia, mentre l’aggiudicataria aveva dichiarato di applicare il CCNL Metalmeccanici, sostenendo di poter garantire comunque lo stesso livello retributivo grazie al riconoscimento di un superminimo non assorbibile ai lavoratori impegnati nell’appalto.
Il caso: gara da oltre 70 milioni e contestazione sull’equivalenza del contratto
La procedura riguardava un affidamento quadriennale, con possibilità di rinnovo e proroga, per un valore stimato di 70.282.179,67 euro. L’aggiudicazione era avvenuta con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Il ricorrente, secondo classificato, ha contestato diversi profili della procedura, ma il TAR ha ritenuto assorbente il motivo relativo alla violazione dell’art. 11 del d.lgs. 36/2023 e alla non corretta verifica di equivalenza tra i due CCNL.
Dalla documentazione richiamata in sentenza emergeva infatti una differenza “sensibilmente” rilevante tra la retribuzione annua lorda prevista dal contratto indicato dalla stazione appaltante e quella derivante dal contratto collettivo applicato dall’aggiudicataria. Proprio per colmare questa distanza, l’operatore economico aveva dichiarato che avrebbe riconosciuto importi aggiuntivi a titolo di superminimo non assorbibile, con valori variabili a seconda delle posizioni lavorative coinvolte.
Perché il superminimo non può valere come prova di equivalenza
Secondo il TAR, il superminimo non è una componente collettiva e obbligatoria della retribuzione, ma una voce individuale, pattuita dal datore di lavoro come trattamento di miglior favore. In altre parole, non nasce dal contratto collettivo, non ha carattere generale e non è automaticamente estensibile a tutti i lavoratori. Da questa premessa discende la conclusione del Collegio: il giudizio di equivalenza delle tutele economiche richiesto dall’art. 11 del Codice non può fondarsi su elementi esterni al CCNL. Il raffronto deve avvenire tra i sistemi retributivi collettivi, cioè tra previsioni astratte, generali e conoscibili ex ante, e non sulla base di trattamenti “fattuali” o individualizzati che l’operatore dichiara di voler riconoscere nel caso concreto.
Il TAR, in sostanza, separa in modo netto due piani: da un lato c’è la verifica giuridica dell’equivalenza tra contratti collettivi; dall’altro c’è il trattamento economico che, in concreto, il datore può decidere di applicare ai singoli lavoratori. Solo il primo piano è rilevante nella gara pubblica. Il secondo, pur potendo incidere sul rapporto di lavoro, non può essere utilizzato per dimostrare che due CCNL garantiscono le stesse tutele economiche.
Il ruolo dell’art. 11 del Codice e del bando tipo ANAC
Il TAR precisa che alla gara non si applicava, ratione temporis, il decreto correttivo n. 209/2024 né l’Allegato I.01, entrati in vigore successivamente. Tuttavia, il Collegio valorizza comunque la Relazione illustrativa al bando tipo ANAC n. 1/2023, già vigente al momento della pubblicazione del bando, come riferimento utile per la verifica dell’equivalenza economica.
Anche in quel quadro, osserva il giudice, il riferimento è alle componenti fisse della retribuzione globale annua previste dal contratto collettivo. E proprio questa impostazione porta a escludere che il superminimo, in quanto voce individuale e non eteroimposta dalla contrattazione, possa essere ricondotto alle “ulteriori indennità previste” richiamate nella Relazione ANAC.
Accogliendo il ricorso, il TAR ha annullato l’aggiudicazione e dichiarato inefficace il contratto già stipulato tra Università e aggiudicataria. Il possibile subentro del ricorrente, però, non è automatico: è la stazione appaltante a dover verificare il possesso dei requisiti di partecipazione richiesti dalla lex specialis.
Leggi l’approfondimento: La tutela dei lavoratori negli appalti pubblici
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