L’indagine di mercato nell’affidamento diretto

L’indagine di mercato è obbligatoria nell’affidamento diretto o rimane a discrezione della PA? Caratteristiche e procedura in fasi

L’indagine di mercato nell’affidamento diretto serve a verificare la disponibilità e le condizioni offerte dagli operatori economici, garantendo trasparenza ed economicità.

Pur non essendo obbligatoria, permette alla Stazione Appaltante di orientare la scelta del contraente.

Tuttavia, se strutturata con criteri di selezione comparativa, rischia di trasformare l’affidamento diretto in una gara.

Analizziamo i dettagli.

Cos’è e a cosa serve l’indagine di mercato?

Secondo l’articolo 2 dell’allegato II.1 del D.Lg. 36/2023, l’indagine di mercato ha lo scopo di identificare gli operatori interessati a partecipare alle procedure di selezione per uno specifico affidamento.

Questa fase non comporta alcuna aspettativa da parte degli operatori riguardo ad un eventuale invito alla procedura.

Le indagini sono condotte secondo le modalità ritenute più appropriate dalla stazione appaltante, differenziandole in base all’importo e alla complessità dell’affidamento, nel rispetto dei principi di adeguatezza e proporzionalità.

Esse possono includere, a titolo esemplificativo, la consultazione dei cataloghi del mercato elettronico della stazione appaltante o di altre stazioni appaltanti, nonché di altri fornitori disponibili sul mercato.

I risultati delle indagini vengono formalizzati dalla stazione appaltante, escludendo le informazioni che potrebbero compromettere la posizione degli operatori sul mercato di riferimento e rispettando, in ogni caso, quanto previsto dall’articolo 35 del codice relativamente ai tempi di accesso a determinati dati e atti di gara.

La stazione appaltante garantisce adeguata pubblicità all’indagine di mercato, scegliendo strumenti proporzionati alla rilevanza e contendibilità del contratto, mediante pubblicazione sul proprio sito e sulla BDNCP ANAC per almeno 15 giorni (riducibili a 5 per urgenza motivata). L’avviso di avvio dell’indagine di mercato deve indicare:

valore e contenuti essenziali dell’affidamento;
requisiti di partecipazione;
numero (minimo/massimo) di operatori da invitare;
criteri di selezione;
modalità di comunicazione.

In caso di limite massimo, i criteri devono essere oggettivi, coerenti e rispettosi dei principi di concorrenza, non discriminazione, proporzionalità e trasparenza; il sorteggio è ammesso solo in via eccezionale e con adeguata motivazione.

L’indagine di mercato nell’affidamento diretto: è un obbligo?

Per definizione l’affidamento diretto è l’affidamento del contratto senza una procedura di gara, nel quale, anche nel caso di previo interpello di più operatori economici, la scelta è operata discrezionalmente dalla stazione appaltante o dall’ente concedente, nel rispetto dei criteri qualitativi e quantitativi di cui all’articolo 50, comma 1 lettere a) e b), del codice e dei requisiti generali o speciali previsti dal medesimo codice.

In tale contesto, l’indagine di mercato non costituisce un obbligo di legge — a differenza di quanto previsto per la procedura negoziata — ma rappresenta una facoltà istruttoria della Stazione Appaltante.

Essa si configura come un’attività pre-procedimentale finalizzata a conoscere l’assetto del mercato, individuare i potenziali contraenti e, soprattutto, acquisire i preventivi necessari per supportare la congruità economica della scelta.

Il D.Lgs. 36/2023 eleva il principio del risultato (art. 1) a criterio guida: l’indagine di mercato deve quindi essere improntata alla massima tempestività e semplicità, evitando quell’eccesso di formalismo che il legislatore ha inteso superare.

Tuttavia, l’art. 17, comma 2, impone che la decisione di affidare direttamente un contratto sia supportata da una motivazione che indichi “i requisiti del contraente e le ragioni della sua scelta”.

L’indagine di mercato diventa, dunque, il substrato documentale che legittima tale discrezionalità, permettendo al Responsabile Unico di Progetto (RUP) di dimostrare che l’operatore scelto è quello che meglio risponde alle esigenze dell’amministrazione.

TAR Puglia 947/2025: il rapporto tra affidamento diretto e indagine di mercato

Il TAR Puglia (sentenza n. 947/2025) ha chiarito che l’affidamento diretto con preventiva indagine di mercato non costituisce una gara e non limita la discrezionalità della P.A. nella valutazione delle offerte. L’indagine ha natura esplorativa e non vincolante: la stazione appaltante può scegliere liberamente il contraente più idoneo, senza obbligo di confronto competitivo. Nel caso esaminato, l’esclusione dell’offerta è derivata da una valutazione tecnica sostanziale di non conformità ai requisiti minimi. Il TAR ha confermato la legittimità di questa valutazione e la separazione tra indagine di mercato e gara. Leggi tutti i dettagli.

Parere Anac 410/2024: in caso di affidamento diretto, la richiesta di preventivi non limita la discrezionalità della SA

ANAC, con il parere di precontenzioso n. 410 dell’11 settembre 2024, ha chiarito che l’acquisizione di più preventivi e l’indicazione dei criteri di selezione non trasformano l’affidamento diretto in una gara. Gli operatori non invitati non possono contestare le valutazioni della stazione appaltante. L’Autorità ha respinto le doglianze di un’impresa esclusa, ribadendo che non si tratta di una procedura negoziata. Il Vademecum del 30 luglio 2024 conferma questa interpretazione. Leggi l’articolo dedicato.

Distinzione tra indagine di mercato e consultazione preliminare

Un punto di frequente confusione interpretativa riguarda il confine tra l’indagine di mercato e la consultazione preliminare disciplinata dall’art. 77 del Codice.

Mentre quest’ultima ha una finalità prettamente conoscitiva e strategica — utile per predisporre gli atti o informare il mercato su future programmazioni — l’indagine di mercato nell’affidamento diretto è finalizzata alla sollecitazione di preventivi specifici per un affidamento imminente.

La giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, Sez. V, 15/01/2024, n. 503) ha chiarito che il ricorso ad un’indagine di mercato, anche mediante la richiesta di più preventivi, non trasforma l’affidamento diretto in una procedura competitiva.

La natura della procedura resta “diretta” e “fiduciaria”, con la conseguenza che la Stazione Appaltante non è tenuta a redigere graduatorie né a fornire comunicazioni di esclusione tipiche delle gare.

L’unico limite resta l’arbitrarietà: la scelta deve essere logica, coerente con l’oggetto dell’appalto e rispettosa del principio di rotazione.

La gestione operativa: avvisi e preventivi

Nell’operatività pratica, l’indagine può svolgersi tramite la pubblicazione di un avviso sul profilo del committente o mediante l’interpello diretto di operatori economici tratti da elenchi precostituiti.

L’Allegato II.1 del Codice fornisce indicazioni sulle modalità di gestione degli elenchi e sulle indagini di mercato per le procedure negoziate, principi che possono essere mutuati per analogia anche nell’affidamento diretto, purché semplificati.

È fondamentale che l’avviso di indagine non contenga clausole eccessivamente rigide che possano indurre a ritenere la procedura una gara di fatto (la cosiddetta “procedura negoziata mascherata”).

Se la Stazione Appaltante stabilisce criteri di valutazione tipici dell’offerta economicamente più vantaggiosa o impone formalismi eccessivi nella presentazione dei preventivi, rischia di autovincolarsi a standard procedimentali che rendono poi impugnabile l’affidamento per violazione delle regole di gara che essa stessa si è data.

Il regime dei controlli e il principio di rotazione

Un aspetto critico dell’indagine di mercato è il suo rapporto con il principio di rotazione (art. 49).

L’acquisizione di preventivi tramite indagine di mercato non esenta la Stazione Appaltante dal rispetto della rotazione: non può essere invitato il contraente uscente se l’indagine è finalizzata ad un affidamento diretto che rientra nello stesso settore merceologico o categoria di opere, salvo casi eccezionali motivati da particolari condizioni di mercato o dalla struttura del settore.

Infine, la semplificazione introdotta dall’art. 52 del Codice per gli affidamenti sotto i 40.000 euro permette di svolgere l’indagine e il successivo affidamento con controlli sui requisiti semplificati (autocertificazione e controllo a campione), riducendo drasticamente i tempi tra la ricognizione del mercato e la stipula del contratto.

In tale fascia di importo, l’indagine di mercato può risolversi in una rapida consultazione dei cataloghi elettronici (MePA o simili) o in una breve interlocuzione via PEC con tre o più operatori.

Possiamo quindi affermare che l’indagine di mercato nel D.Lgs. 36/2023 non è più un adempimento burocratico volto a “simulare” una concorrenza che la legge consente di omettere, bensì uno strumento di intelligenza amministrativa. Essa serve a garantire che la discrezionalità del RUP non sfoci in arbitrio e che il prezzo pagato sia congruo rispetto ai valori correnti del settore.

Procedura di un affidamento diretto previa indagine informale di mercato

Le fasi di un affidamento diretto previa indagine di mercato sono 3 (con relative sottofasi).

Fase 1 – Avvio della procedura

In questa fase si effettuano le attività preliminari richieste dalla normativa vigente. Tra queste rientrano le operazioni amministrative necessarie a verificare le condizioni che consentono l’affidamento diretto, tra cui:

la predisposizione della documentazione semplificata da utilizzare come base per l’affidamento;
l’accertamento di eventuali interessi di carattere transfrontaliero;
la verifica dell’obbligo di ricorrere agli strumenti di acquisto e negoziazione previsti dalle norme vigenti in materia di contenimento della spesa

Sottofase 1.1: nomina del RUP

La designazione del Responsabile unico di progetto (RUP) costituisce il primo passo fondamentale per l’avvio della procedura. Questa fase comprende tutte le attività amministrative necessarie per individuare e nominare il RUP, in conformità all’articolo 15 del Codice dei Contratti.

Il RUP svolge il ruolo di Project Manager dell’intervento pubblico oggetto di appalto, con funzioni di coordinamento e impulso, possedendo competenze professionali adeguate all’incarico.

La nomina avviene tramite atto formale del dirigente responsabile dell’unità organizzativa titolare del potere di spesa. Eventualmente, in questa sottofase può essere prevista la nomina dei Responsabili di fase, incaricati di seguire specifici momenti della procedura, come l’affidamento o l’esecuzione.

Predisposizione della bozza di determina di nomina del RUP: il dirigente o responsabile prepara la bozza della determina di nomina del RUP. Responsabile dell’azione: dirigente/responsabile Riferimento normativo: Art. 15, Allegato I.2

Approvazione della nomina del RUP: il dirigente/responsabile approva formalmente la nomina, sottoscrivendo la determina e trasmettendola al RUP designato. Responsabile dell’azione: dirigente/responsabile. Riferimento normativo: Art. 15, Allegato I.2

Accettazione della nomina e dichiarazione di conflitto di interessi: il RUP accetta ufficialmente la nomina e dichiara l’assenza di conflitti di interessi. In caso di rifiuto, comunica al dirigente/responsabile le motivazioni che giustificano il rifiuto.

Responsabile dell’azione: RUP. Riferimento normativo: Art. 15, Allegato I.2

Sottofase 1.2: attività amministrative e verifiche preliminari

Questa fase comprende tutte le attività necessarie per preparare l’affidamento diretto, tra cui:

la predisposizione della documentazione progettuale semplificata o di altri elaborati tecnico-progettuali da utilizzare come base dell’affidamento;
le verifiche preliminari volte a garantire che l’affidamento diretto sia conforme alla normativa nazionale sul contenimento della spesa e che non richieda il ricorso a procedure competitive ordinarie, in linea con quanto indicato nel Vademecum ANAC del 30 luglio 2024;
eventuali altre attività amministrative o autorizzative interne alla stazione appaltante.

Predisposizione della documentazione progettuale: il RUP, o l’ufficio tecnico competente, predispone o acquisisce la relazione progettuale semplificata o gli elaborati tecnico-progettuali necessari alla base dell’affidamento.

Responsabile dell’azione: RUP. Riferimento normativo: Art. 15, Allegato I.2

Verifica preliminare sull’obbligo di utilizzo degli strumenti di acquisto e negoziazione: il RUP verifica preliminarmente se l’oggetto dell’affidamento rientri tra quelli per i quali è previsto l’obbligo di utilizzare strumenti di acquisto o negoziazione secondo le disposizioni vigenti (ad esempio convenzioni CONSIP, SDAPA, MEPA, mercati elettronici istituiti da centrali di committenza o soggetti aggregatori).

Se l’obbligo sussiste, l’affidamento diretto viene effettuato tramite le piattaforme telematiche previste. In assenza di tali strumenti, il RUP può procedere attraverso la piattaforma di approvvigionamento digitale interna alla stazione appaltante o quelle dei soggetti aggregatori di riferimento. Nel caso si intenda derogare all’obbligo, i motivi devono essere indicati nella determina a contrarre con contestuale aggiudicazione.

Per affidamenti diretti inferiori a € 5.000,00 fino al 30 giugno 2025, come previsto nel Comunicato del Presidente ANAC del 18 dicembre 2024, non è obbligatorio l’uso di piattaforme telematiche; i preventivi possono essere acquisiti anche tramite PEC o altri strumenti digitali.

Responsabile dell’azione: RUP. Riferimenti normativi: Art. 48, co. 2; Vademecum ANAC 30 luglio 2024; Comunicato Presidente ANAC 18 dicembre 2024

Verifica preliminare dell’interesse transfrontaliero: il RUP valuta se l’appalto possa suscitare un interesse transfrontaliero, considerando:

il valore stimato dell’appalto;
la natura tecnica o l’ubicazione dei lavori in un’area potenzialmente attrattiva per operatori esteri;
le caratteristiche tecniche e di mercato del settore di riferimento;
la presenza di denunce reali da parte di operatori di altri Stati membri, come precisato dalla Corte di Giustizia (6 ottobre 2016, n. 318).

Se è rilevato un interesse transfrontaliero certo, la procedura diretta viene interrotta e si procede mediante le procedure ordinarie.

Responsabile dell’azione: RUP. Riferimenti normativi: Art. 48, co. 2; Art. 50.

Fase 2 – Individuazione dell’affidatario

Sottofase 2.1 – Indagine informale di mercato

Definite le modalità di scelta del contraente, il RUP avvia un’indagine informale mediante pubblicazione di apposito avviso, invitando gli operatori economici interessati a presentare un preventivo coerente con le caratteristiche tecnico-progettuali dell’appalto, anche tramite piattaforme telematiche.

È ammessa, con adeguata motivazione, la consultazione o l’affidamento al contraente uscente in deroga al principio di rotazione, nel rispetto dell’art. 49 del Codice e delle indicazioni ANAC.

Il RUP cura la predisposizione degli atti della procedura, inclusa la redazione e pubblicazione dell’avviso (su sito istituzionale o piattaforma e-procurement), nonché l’eventuale configurazione della procedura sulla piattaforma digitale.

Può inoltre attivare l’E-DGUE (obbligatorio per importi pari o superiori a € 40.000) oppure acquisire dichiarazioni sostitutive per importi inferiori. Durante la fase, il RUP aggiorna gli atti con eventuali elementi sopravvenuti e gestisce i chiarimenti richiesti dagli operatori economici, fornendo tempestivo riscontro, anche tramite strumenti telematici.

Sottofase 2.2 – Acquisizione preventivi

In questa fase il RUP raccoglie i preventivi, anche tramite piattaforme telematiche, e ne verifica l’idoneità rispetto alle esigenze della stazione appaltante, valutando qualità, eventuali migliorie e congruità economica.

La valutazione avviene in modo discrezionale, senza confronto competitivo tra le offerte. Il RUP accerta inoltre il rispetto delle norme in materia di lavoro, sicurezza e obblighi ambientali e sociali, nonché – se necessario – la coerenza dei costi della manodopera e del CCNL applicato. Per affidamenti pari o superiori a € 5.000 verifica il rispetto del principio di rotazione, salvo motivate deroghe.

Individuato il preventivo più adeguato, può richiederne la formalizzazione con la documentazione sui requisiti (E-DGUE o dichiarazione sostitutiva) e, nei casi previsti, attivare verifiche istruttorie su equivalenza delle tutele contrattuali e congruità del costo del personale, con acquisizione e analisi dei relativi giustificativi.

La fase si conclude con la redazione del verbale di valutazione, la compilazione della scheda ANAC e la richiesta del CIG tramite piattaforma, da cui decorrono i termini per la pubblicazione dell’affidamento.

Sottofase 2.3 – Verifiche (affidamenti ≥ € 40.000)

Per affidamenti di importo pari o superiore a € 40.000, il RUP avvia la fase di verifica dei requisiti dichiarati dall’operatore economico individuato.

A tal fine utilizza il Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico (FVOE), acquisendo la relativa autorizzazione e consultando la documentazione disponibile, anche tramite interoperabilità con le banche dati pubbliche. Se necessario, il RUP integra le verifiche richiedendo certificazioni ulteriori, sia tramite sistemi collegati (es. registri ufficiali) sia fuori sistema, nonché documentazione a comprova delle esperienze pregresse dichiarate.

Nei casi previsti, gestisce anche gli adempimenti antimafia (DSAN, BDNA) e l’eventuale acquisizione di certificati equipollenti per operatori esteri.

L’attività comprende la raccolta, il censimento e l’analisi di tutta la documentazione acquisita, con eventuale richiesta di chiarimenti all’operatore economico.

La fase si conclude con la verifica complessiva del possesso dei requisiti di partecipazione e qualificazione.

Fase 3 – Affidamento

Sottofase 3.1 – Pubblicità e trasparenza

In questa fase il RUP cura gli adempimenti necessari per formalizzare l’affidamento e garantirne la pubblicità legale e la trasparenza. Predispone il provvedimento di affidamento (determina a contrarre con contestuale aggiudicazione), eventualmente corredato da relazione istruttoria, che viene poi sottoscritto dal dirigente competente.

Successivamente, il RUP provvede alla pubblicazione dell’atto e dei dati dell’affidamento sia sul sito istituzionale, nella sezione “Amministrazione trasparente” – “Bandi di gara e contratti”, sia sulla BDNCP, in conformità alla normativa vigente.

Sottofase 3.2 – Verifiche a campione

Per gli affidamenti di importo inferiore a € 40.000, la verifica dei requisiti dell’affidatario è svolta solo in via eventuale e successivamente all’aggiudicazione, qualora l’affidamento sia selezionato a campione secondo il regolamento interno, ai sensi dell’art. 52 del Codice. Resta comunque possibile anticipare tali verifiche prima dell’affidamento.

In caso di controllo, il RUP procede alla comprova dei requisiti generali e speciali con modalità analoghe alle verifiche ordinarie, accedendo al FVOE e acquisendo la documentazione disponibile, anche tramite interoperabilità con le banche dati pubbliche. Se necessario, integra le verifiche richiedendo ulteriori certificazioni (anche extra FVOE), documentazione sulle esperienze pregresse e adempimenti antimafia (DSAN, BDNA), nonché eventuali chiarimenti all’operatore economico. L’attività si conclude con l’analisi complessiva della documentazione acquisita.

Sottofase 3.3 – Accesso agli atti

Questa sottofase riguarda le attività svolte dal RUP per gestire le richieste di accesso agli atti della procedura, secondo le normative vigenti (art. 35 Codice dei Contratti, legge 241/1990 e d.lgs. 33/2013). Il RUP valuta preliminarmente la fondatezza delle istanze e, se necessario, attiva un contraddittorio con il controinteressato, assumendo decisioni sull’eventuale oscuramento di parti dell’offerta. Successivamente, il RUP redige un verbale che riporta le decisioni assunte e le modalità di rilascio della documentazione all’istante.

Le attività principali includono: ricezione dell’istanza, comunicazione al controinteressato, raccolta dei riscontri, predisposizione e trasmissione del verbale di accesso e della documentazione, nonché gestione degli adempimenti legati all’imposta di bollo o a eventuali pronunce giudiziarie. Tutte le operazioni sono svolte sotto la responsabilità del RUP, garantendo trasparenza, conformità normativa e correttezza procedurale.

Lettera di indagine di mercato per affidamento diretto

Il documento di innesco dell’interlocuzione con gli operatori economici, spesso denominato lettera di indagine di mercato o richiesta di preventivo, costituisce l’atto negoziale preparatorio mediante il quale la Stazione Appaltante delimita l’oggetto della prestazione e le modalità di formulazione della proposta economica.

Sebbene nell’affidamento diretto non si configuri una lex specialis in senso stretto, la lettera deve presentare un contenuto tecnico-giuridico preciso per garantire l’omogeneità dei preventivi acquisiti.

È essenziale che il documento specifichi con accuratezza le caratteristiche essenziali del servizio, della fornitura o dell’opera (computo metrico estimativo o capitolato prestazionale), i requisiti di capacità tecnico-professionale minimi richiesti e, soprattutto, i termini di validità dell’offerta.

Sotto il profilo del diritto amministrativo, la lettera d’indagine deve essere redatta evitando clausole di autovincolo tipiche dei bandi di gara — come l’indicazione di punteggi tabellari o criteri di esclusione automatici — che potrebbero snaturare l’affidamento diretto trasformandolo in una procedura negoziata di fatto.

La formulazione deve invece orientarsi verso la sollecitazione di un’offerta che permetta al RUP di valutare la rispondenza dell’operatore alle specifiche esigenze dell’ente, mantenendo la natura “esplorativa” dell’atto.

È inoltre opportuno inserire una clausola di salvaguardia che specifichi come la ricezione dei preventivi non comporti alcun obbligo di procedere all’affidamento, né costituisca un diritto in capo all’operatore, preservando così la piena discrezionalità della pubblica amministrazione nel perseguimento del principio del risultato.

A tal proposito ti consiglio il software contabilità lavori con cui realizzare i tuoi computi metrici che ti accompagna in tutte le fasi dell’opera, dal progetto all’esecuzione fino all’ultimazione dei lavori.

Fonti:

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti

ANAC

 

 

 

Fonte: Read More