Il contratto modificato richiede una nuova procedura di aggiudicazione?

Il parere ANAC n. 7/2026 chiarisce che le modifiche sostanziali ad un contratto di concessione — come la proroga della durata e la revisione del PEF — impongono una nuova gara pubblica

Il caso trattato nel parere ANAC 7/2026, si riferisce ad una concessione stipulata nel 2005 per il completamento e la gestione di una RSA. Vent’anni dopo, il concessionario chiede all’amministrazione comunale di prolungare la durata della concessione di dieci anni e rivedere il Piano Economico Finanziario (PEF), a causa di ritardi nell’accreditamento regionale e di nuove normative sopravvenute. L’amministrazione chiede se può accogliere queste istanze applicando il nuovo Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023).

La risposta dell’ANAC è netta e articolata su due livelli: prima di tutto, il D.Lgs. 36/2023 non si applica a quel contratto; e in ogni caso, le modifiche richieste sarebbero sostanziali e, come tali, vietate senza una nuova procedura di gara.

Il contesto normativo: quale legge si applica ad un contratto del 2005?

Il primo nodo che il parere scioglie è di natura strettamente normativa: quale disciplina governa le modifiche ad una concessione affidata nel 2004 e stipulata nel 2005? L’amministrazione richiedente aveva ipotizzato di applicare gli artt. 189 e 192 del D.Lgs. 36/2023 che disciplinano, rispettivamente, la modifica dei contratti durante il periodo di efficacia e la revisione del contratto di concessione. Una scelta comprensibile, ma errata.

L’ANAC ribadisce il principio consolidato dell’irrilevanza dello ius superveniens: le norme sopravvenute in materia di contratti pubblici non si applicano retroattivamente ai contratti già in corso di esecuzione. Il principio è sancito in modo esplicito dalle disposizioni transitorie di tutti i codici succedutisi nel tempo:

Art. 253, co. 1, D.Lgs. 163/2006 (vecchio Codice): si applica solo ai bandi pubblicati dopo la sua entrata in vigore;
Art. 216, co. 1, D.Lgs. 50/2016 (Codice del 2016): stessa regola;
Artt. 226 e 229, D.Lgs. 36/2023 (nuovo Codice): si applica ai contratti indetti dopo la sua entrata in vigore.

Ne consegue che la concessione in esame resta disciplinata, anche nella fase esecutiva, dalla L. 109/1994 (Legge Merloni) e dal D.P.R. 554/1999, normativa espressamente richiamata nella stessa convenzione del 2005.

La distinzione tra “convenzione quadro” e “convenzione esaustiva”

Il parere affronta anche un aspetto tecnico-giuridico di grande rilevanza pratica, già elaborato nella delibera ANAC n. 388/2017: la distinzione tra convenzione quadro e convenzione esaustiva.

La convenzione quadro è generica, non regola in modo completo il rapporto tra concedente e concessionario, e necessita di atti aggiuntivi per la definizione del rapporto. In questo caso, gli atti aggiuntivi ricadono sotto la disciplina vigente al momento della loro stipula (con possibile applicazione dello ius superveniens).

La convenzione esaustiva regola compiutamente il rapporto concessorio fin dall’origine, individuando dettagliatamente tutti gli obblighi delle parti. In questo caso, non vi è spazio per l’applicazione di normative successive. Nel caso esaminato, la convenzione del 2005 disciplinava in modo completo i rapporti tra le parti, inclusi gli oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria a carico del concessionario (artt. 14 e 16 della convenzione). Pertanto, non si trattava di una convenzione quadro e non era possibile invocare lo ius superveniens per applicare il D.Lgs. 36/2023.

Il divieto di modifiche sostanziali

Chiarita la questione della normativa applicabile, l’ANAC affronta il cuore del problema: le modifiche richieste dal concessionario sono ammissibili? La risposta è no, perché configurano modifiche sostanziali al contratto originario. Il principio è trasversale e si ritrova in tutte le normative succedutesi nel tempo:

Tutte queste norme individuano in via tassativa i casi in cui è possibile modificare un contratto in corso di esecuzione, e in tutti i casi vietano le modifiche sostanziali.

La Corte di Giustizia Europea ha chiarito cosa si intende per modifica sostanziale (sentenza Finn Frogne, C-549/14, 2016; confermata da CGUE C-526/17, 18.09.2019):

Il principio di parità di trattamento e l’obbligo di trasparenza ostano a che, dopo l’aggiudicazione di un contratto di concessione, l’amministrazione aggiudicatrice e il concessionario apportino modifiche tali che dette disposizioni presentino caratteristiche sostanzialmente diverse rispetto a quelle del contratto iniziale.

Una modifica è sostanziale quando:

estende la concessione in modo considerevole a elementi non previsti;
altera l’equilibrio economico contrattuale in favore del concessionario;
rimette in discussione l’aggiudicazione della concessione.

Nel caso esaminato, la richiesta di proroga di 10 anni e di revisione del PEF soddisfa chiaramente questi criteri.

La stazione appaltante, quindi, non è libera di negoziare con il concessionario modifiche al contratto, anche se queste sembrano ragionevoli o giustificate da eventi sopravvenuti. La gara ha “cristallizzato” le condizioni contrattuali e qualsiasi modifica sostanziale richiederebbe di rimettere in discussione l’intera procedura competitiva. Il contratto modificato in modo sostanziale è, di fatto, un contratto nuovo, che richiede una nuova procedura di aggiudicazione.

Leggi l’approfondimento: Articolo 189 Modifica di contratti durante il periodo di efficacia

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