Offerta di gara: è legittima la rimodulazione dei parametri di costo?
Consiglio di Stato: ammessa la modifica di spese generali e utile in sede di anomalia se il prezzo resta invariato e la lex specialis non li vieta espressamente
La sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quinta, n. 2213/2026, interviene in una controversia relativa all’affidamento di un accordo quadro quadriennale per la manutenzione della segnaletica autostradale ai sensi del D.Lgs. 36/2023.
Il punto centrale della contesa riguarda la legittimità della rimodulazione, operata dall’aggiudicataria in sede di giustificativi, di due componenti essenziali ma non “bloccate” dell’offerta economica: spese generali e utile d’impresa. L’appellante sosteneva che tali modifiche costituissero un’inammissibile alterazione dell’offerta, in violazione del principio di certezza e dei parametri percentuali previsti dall’art. 31 dell’Allegato I.7 al Codice dei Contratti Pubblici.
Il perimetro dell’immodificabilità dell’offerta
Il Consiglio di Stato ribadisce un principio fondamentale: l’immodificabilità dell’offerta economica non è assoluta, ma riguarda esclusivamente:
il corrispettivo complessivo (prezzo finale o ribasso percentuale);
le specifiche voci che la lex specialis (disciplinare di gara) impone di precisare come elementi essenziali a pena di esclusione.
Questa distinzione risponde a un’esigenza sostanziale: evitare che il principio di immodificabilità si traduca in un vincolo eccessivamente formalistico, incompatibile con la funzione propria del subprocedimento di verifica dell’anomalia. Nel caso di specie, l’art. 18 del disciplinare limitava l’essenzialità al ribasso, ai costi della manodopera e ai soli oneri di sicurezza aziendale interni alle spese generali. Le restanti voci delle spese generali erano espressamente qualificate come “non essenziali”, tanto che la loro mancata o incompleta indicazione non avrebbe comportato l’esclusione.
La “dialettica giustificativa”: compensazioni tra voci
La giurisprudenza amministrativa ammette la cosiddetta rimodulazione dei parametri di costo. Durante il sub-procedimento di verifica dell’anomalia, l’operatore può:
porre rimedio ad originari errori di calcolo;
operare compensazioni tra sottostime e sovrastime di singole voci;
modificare le giustificazioni fornite inizialmente, purché il saldo finale dell’offerta rimanga invariato e la proposta risulti, nel suo complesso, seria e affidabile.
Queste operazioni non integrano una modifica vietata dell’offerta, purché non incidano sul risultato economico finale né sugli elementi qualificati come essenziali.
Le voci di costo (spese generali e utile) rientrano nella “piena disponibilità dell’offerente” e nella sua libertà negoziale ed imprenditoriale, a meno che il bando non disponga diversamente.
La ricostruzione del Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato ha ribadito che il divieto di modifica dell’offerta è circoscritto agli elementi che incidono sull’identità sostanziale della proposta contrattuale. In particolare, il Collegio ha chiarito che:
non ogni variazione intervenuta in sede di giustificazioni assume rilevanza escludente;
assumono rilievo solo le modifiche che incidono sul corrispettivo complessivo o su elementi espressamente qualificati come essenziali;
le voci interne di costo restano nella disponibilità dell’operatore economico.
Nel caso concreto, le spese generali — ad eccezione della componente relativa alla sicurezza — non erano state qualificate come elementi essenziali dalla disciplina di gara. Ciò ha consentito di ritenere legittima la loro rimodulazione.
In conclusione, i giudici hanno stabilito che la riduzione delle spese generali e dell’utile operata dall’aggiudicataria durante la verifica dell’anomalia è legittima, poiché tali voci non erano state qualificate come “elementi essenziali e immodificabili” dal disciplinare di gara.
Leggi l’approfondimento: I criteri di aggiudicazione nel nuovo codice appalti
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