Ante ’67: il titolo edilizio non basta per dimostrare lo stato legittimo

Per opere ante ’67 con planimetrie imprecise, lo stato legittimo si identifica esclusivamente dai documenti originari o può emergere dalla realtà effettiva assentita?

La sentenza 2044/2026 del Consiglio di Stato mette in luce le difficoltà nel determinare lo stato legittimo di manufatti realizzati in epoche in cui non era richiesto alcun titolo edilizio, e la conseguente possibilità di contestazioni da parte dell’amministrazione comunale. La vicenda riguarda un’area adibita da decenni ad attività di somministrazione di alimenti e bevande, oggetto di un’ordinanza di demolizione per alcuni manufatti ritenuti irregolari, e solleva interrogativi centrali sul ruolo della documentazione storica, sull’onere probatorio a carico del privato e sugli strumenti disponibili per dimostrare la legittimità di opere antecedenti al 1967.

La verifica dello stato legittimo dell’immobile è oggi un passaggio obbligatorio per ottenere titoli abilitativi o regolarizzare situazioni pregresse, ma ricostruire la documentazione necessaria può essere complesso. Il software per la redazione automatica di capitolati e modulistica per lavori pubblici e privati ti supporta in modo concreto con un modello specifico per l’attestazione dello stato legittimo, conforme all’art. 9-bis del D.P.R. 380/2001 aggiornato al decreto Salva Casa.

Il caso

La controversia riguarda un’ordinanza con cui il Comune ha intimato a una società la demolizione di alcune opere ritenute abusive in una località costiera. Le opere contestate includevano: una piattaforma in calcestruzzo ampliata, un locale prefabbricato adibito a cucina, un manufatto in legno per bagno e ripostiglio, e una struttura in legno con copertura in teloni plastificati, tutte a servizio di un’attività di somministrazione di alimenti e bevande presente da decenni.

La società ha acquisito l’area nel 2014, subentrando nell’attività già gestita in precedenza da altre persone. Prima ancora, l’area era utilizzata per campeggio e ristorazione da un altro locatario.

Il procedimento sanzionatorio nasce da due verifiche: una nel 2007, che denunciava tutti i manufatti come abusivi, e una nel 2023, che ha circoscritto le irregolarità agli edifici specifici oggetto dell’ingiunzione. In seguito al primo sopralluogo, era stata emessa un’ordinanza di demolizione di tutte le opere, poi ridimensionata con la nuova ordinanza, che ha preso in considerazione un precedente titolo edilizio del 1966.

L’ordinanza del 2023 sottolinea che l’area ricade in una fascia costiera soggetta a vincolo paesaggistico, pertanto ogni abuso è sanzionabile secondo la normativa vigente.

La società ha presentato ricorso al Tribunale amministrativo, sostenendo che le opere erano già esistenti da tempo e che il Comune ha errato nel considerarle abusive. La documentazione prodotta dalla società, secondo il tribunale, non era sufficiente a provare lo stato legittimo dei manufatti, mentre i dati ufficiali del Comune dimostravano che alcune strutture erano state modificate o costruite successivamente al titolo edilizio originario.

Il tribunale ha respinto il ricorso, ritenendo che l’onere della prova dello stato legittimo gravasse sulla società e che questa non l’avesse assolto.

La società ha impugnato la sentenza articolando quattro motivi:

mancata considerazione della documentazione prodotta, che attesterebbe la costruzione ante 1967 delle opere principali;
errata valutazione delle pratiche edilizie del 1991 e 1999, ritenute insufficienti a dimostrare eventuali modifiche;
contestazione degli ampliamenti della piattaforma in calcestruzzo, sostenendo che non vi siano evidenze di modifiche;
omessa pronuncia su questioni decisive riguardanti titoli edilizi e autorizzazioni paesaggistiche.

Il Comune si è costituito, confermando la legittimità della sentenza e sostenendo che lo stato legittimo delle opere non era dimostrato, che la documentazione più antica non provava la preesistenza dei manufatti contestati, e che ogni intervento successivo alla normativa richiedeva autorizzazioni specifiche.

La società ha prodotto ulteriore documentazione nel dicembre 2025 e gennaio 2026, riguardante dimensioni e consistenza dei manufatti, e l’udienza per la decisione finale si è tenuta il 3 febbraio 2025.

Quali strumenti documentali sono ammessi per dimostrare la legittimità di opere ante ’67?

L’appello è stato accolto in parte, come di seguito chiarito.

La controversia verteva sulla determinazione dello stato legittimo dei manufatti presenti in un’area costiera, cioè sulla ricostruzione del loro effettivo stato di fatto originario e sulla possibilità di considerare tali opere come legittime o abusive. La società appellante sosteneva di aver fornito adeguata prova che la situazione non era cambiata rispetto all’assetto originario, risalente a un periodo in cui non era richiesto alcun titolo edilizio né esisteva alcun vincolo paesaggistico. Il Comune, al contrario, si basava sui documenti presenti agli atti d’ufficio, in particolare sulla pratica edilizia del 1966 e su una successiva del 1999, che, secondo le rappresentazioni grafiche allegate, evidenziavano un ampliamento del piazzale e la realizzazione di strutture aggiuntive rispetto al chiosco, comprese coperture per l’intera area.

Va sottolineato che l’Amministrazione aveva predisposto il proprio procedimento sanzionatorio facendo riferimento a un atto di accertamento dello “stato legittimo”, affidato al proprio personale tecnico, con l’obiettivo di evitare errori analoghi a quelli del passato, quando era stata emessa l’ordinanza del 2018 senza verificare adeguatamente la documentazione già presente agli atti.

Lo stato legittimo dell’immobile costituisce, come noto, la base di partenza per qualsiasi intervento edilizio successivo e cristallizza una situazione opponibile all’autorità comunale in caso di contestazioni. La prova di tale stato, sia per ottenere un nuovo titolo sia per opporsi a un procedimento sanzionatorio, è tradizionalmente a carico del privato proprietario, il quale, in quanto titolare dell’immobile, ha maggiore possibilità di accedere alla documentazione utile. Tale onere diventa tanto più complesso quanto più risalente è l’edificazione oggetto della contestazione.

Negli ultimi anni, il legislatore ha cercato di agevolare il privato nella prova dello stato legittimo, introducendo il comma 1-bis dell’art. 9-bis del D.P.R. 380/2001, con successive modifiche. Questo permette di utilizzare documenti alternativi, fotografie o dichiarazioni sostitutive, soprattutto per edifici realizzati prima del 1967, periodo in cui il titolo edilizio non era obbligatorio. L’obiettivo è consentire una maggiore certezza e facilità di prova, senza creare nuovi diritti, ma codificando e chiarendo situazioni già esistenti.

Nel caso specifico, piazzale e chiosco risalgono effettivamente a prima del 1967, come attestato dalla pratica edilizia del 1966, e quindi non è necessario che la società dimostri ulteriormente tale datazione. È irrilevante discutere sulle date precise di apposizione del vincolo paesaggistico: ciò che conta è l’esistenza della pratica edilizia e il relativo titolo che ne ha consentito la realizzazione.

Tuttavia, tale titolo edilizio copre solo il piazzale e il chiosco. Tutti gli altri manufatti aggiuntivi presenti – ossia il locale prefabbricato adibito a cucina, il manufatto in legno adibito a bagno e ripostiglio e la struttura in legno con copertura e teloni plastificati – non risultano menzionati nella pratica edilizia del 1966, né è stata fornita prova di una loro legittimazione successiva. Per questi manufatti, quindi, non è possibile riconoscere lo stato legittimo, e restano soggetti all’ingiunzione a demolire.

Per quanto riguarda il piazzale, la questione va affrontata in modo diverso rispetto agli altri manufatti. L’ordine di demolizione si basava sull’idea che la superficie fosse stata ampliata rispetto a quanto previsto nel progetto del 1966. Tuttavia, la documentazione di quell’epoca non offre un riscontro preciso: il grafico allegato è estremamente schematico, con misure approssimative e uno schizzo planimetrico che non consente un confronto affidabile con la situazione attuale. Di contro, la perizia giurata presentata dalla società, redatta da un tecnico qualificato, evidenzia che la struttura del piazzale non presenta alcun segno riconducibile a interventi successivi, come giunti o discontinuità che normalmente caratterizzano un ampliamento realizzato in un momento diverso. Tenuto conto di questi elementi, e considerata la scarsa attendibilità della rappresentazione grafica originaria, appare ragionevole ritenere che le dimensioni attuali del piazzale coincidano, nella sostanza, con quelle originariamente autorizzate.

Alla luce di quanto sopra, il Collegio ritiene di accogliere l’appello solo per quanto riguarda il piazzale, ritenendolo conforme allo stato legittimo. Tutti gli altri manufatti oggetto dell’ingiunzione a demolire non sono stati provati come legittimi e, quindi, la richiesta di demolizione resta confermata per essi.

Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), accoglie l’appello nei limiti sopra indicati e, in parziale riforma della sentenza del T.A.R., accoglie in parte il ricorso di primo grado limitatamente all’intimazione a demolire la parte di piazzale asseritamente ampliata rispetto a quanto assentito nel 1966.

Leggi l’approfondimento su Ante ’67

Fonte: Read More