Un locatario è legittimato a chiedere il permesso di costruire?

Tar Catania: il permesso può essere richiesto da chi ha titolo diverso dalla proprietà solo se esiste un’autorizzazione chiara e specifica del proprietario

La pronuncia del Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia (n. 340/2026) riguarda la legittimazione del conduttore di un immobile a richiedere l’autorizzazione per interventi edilizi e la necessità di ottenere il consenso del proprietario. La sentenza affronta questioni di diritto sostanziale e procedurale, tra cui la corretta applicazione degli articoli del D.P.R. 380/2001 e della L. 241/90, e chiarisce i limiti della legittimazione dei soggetti diversi dal proprietario.

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Il caso

Un’associazione, locataria di un immobile, impugnava il provvedimento con il quale il Comune aveva negato il rilascio di un permesso di costruire, sostenendo che dall’istanza presentata, in qualità di locataria dell’immobile interessato, non risultava il consenso del proprietario per la realizzazione dei lavori edilizi.

Il progetto per il quale era stato richiesto il permesso riguardava l’adeguamento e la trasformazione della ludoteca esistente nell’immobile in micronido.

La ricorrente riteneva illegittimo il provvedimento per diversi motivi:

violazione dell’art. 10-bis L. 241/90: l’Amministrazione non avrebbe comunicato preventivamente i motivi ostativi alla richiesta di permesso (preavviso di rigetto);
omessa attivazione del soccorso istruttorio: a fronte della presunta carenza di documentazione, l’Amministrazione avrebbe dovuto invitare la richiedente a presentare l’atto attestante il consenso del proprietario, invece di rigettare direttamente la domanda;
violazione dell’art. 11 D.P.R. 380/2001: la ricorrente sosteneva che il permesso di costruire può essere richiesto non solo dal proprietario, ma anche da chi abbia titolo legittimo sull’immobile. In quanto conduttrice, sarebbe stata quindi legittimata a presentare la richiesta, anche perché il contratto di locazione prevedeva un’autorizzazione preventiva del proprietario per lavori funzionali alla realizzazione dell’asilo nido e del parco giochi.

Inoltre, la ricorrente evidenziava che il Comune era già in possesso di una dichiarazione del proprietario che destinava l’immobile a micronido, vincolandolo per il periodo di finanziamento del progetto, e che tale atto avrebbe dovuto essere considerato un consenso preventivo o implicito ai lavori necessari.

Per queste ragioni, la ricorrente chiedeva la sospensione dei provvedimenti e, nel merito, il loro annullamento. In via subordinata, qualora il provvedimento fosse stato considerato interlocutorio, chiedeva che il Comune fosse obbligato a concludere il procedimento per il rilascio del permesso di costruire.

Il Comune, costituendosi in giudizio, sosteneva che il proprietario aveva espressamente diffidato la ricorrente dal realizzare attività non previste dal contratto di locazione. Considerato il contrasto tra conduttore e proprietario e le numerose interlocuzioni con gli uffici, la richiesta di firma del proprietario sui documenti progettuali era vincolante. Inoltre, era pendente una controversia civile per la risoluzione del contratto e il proprietario aveva formalmente richiesto al Comune di non rilasciare alcun titolo edilizio.

Il Comune affermava inoltre che il vincolo triennale sulla destinazione dell’immobile a micronido non implicava il consenso alla realizzazione di nuove opere edilizie, e che, in presenza di un diritto di detenzione diverso dalla proprietà, l’Amministrazione doveva accertare l’esistenza del consenso del proprietario per procedere al rilascio del permesso. Chiedeva pertanto il rigetto del ricorso e dell’istanza di sospensione.

Il controinteressato confermava le difese del Comune, precisando che il consenso riguardava solo lavori precedentemente autorizzati e non le opere di ampliamento e sopraelevazione del progetto successivo. Nessun obbligo contrattuale prevedeva l’acconsentire a ulteriori interventi strutturali. Anche il controinteressato chiedeva il rigetto del ricorso e dell’istanza cautelare.

Per il rilascio del permesso di costruire, chi detiene un immobile a titolo diverso dal diritto reale (es. locazione) deve fornire il consenso espresso del proprietario per gli interventi edilizi; l’Amministrazione non è tenuta a interpretare implicitamente il consenso o a sostituirsi al proprietario.

Un conduttore può richiedere il permesso di costruire senza un esplicito consenso del proprietario?

In via preliminare, occorre rilevare che la domanda subordinata, volta ad accertare un presunto silenzio dell’Amministrazione e un obbligo di provvedere, è priva di fondamento. Tale richiesta era basata sull’assunto che l’atto impugnato fosse interlocutorio e che l’Amministrazione fosse rimasta sostanzialmente inerte. Tuttavia, emerge chiaramente che il provvedimento comunale aveva natura definitiva, in quanto disponeva che l’istanza di permesso di costruire non poteva essere accolta per la mancanza della documentazione attestante il consenso del proprietario dell’immobile.

Alla luce di questo chiaro contenuto e della motivazione fornita, non può parlarsi di atto interlocutorio. La giurisprudenza conferma che è interlocutorio solo l’atto incapace di manifestare la volontà dell’Amministrazione, come ad esempio un preavviso di rigetto, mentre nel caso in esame la domanda è stata rigettata in modo definitivo. Ne consegue l’inammissibilità della domanda subordinata per difetto del presupposto, ossia l’inerzia dell’Amministrazione.

Passando alla domanda principale, va sottolineato che la ricorrente era conduttrice dell’immobile sulla base di un contratto di locazione. In questi casi, la richiesta di permesso di costruire deve essere corredata dal consenso espresso del proprietario per l’esecuzione degli interventi. La giurisprudenza consolidata stabilisce che il diritto a costruire richiede la disponibilità reale dell’area, e non è sufficiente un mero rapporto obbligatorio; il permesso può essere richiesto da chi ha titolo diverso dalla proprietà solo se esiste un’autorizzazione chiara e specifica del proprietario.

Il provvedimento impugnato era motivato proprio dalla mancanza di prova del consenso del proprietario e non appare illegittimo. Il contratto di locazione non autorizzava in via generale tutti i futuri interventi, ma faceva riferimento solo ai lavori già programmati all’epoca della stipula, relativi alla destinazione dell’immobile a asilo nido. Pertanto, il progetto successivo, relativo al micronido e presentato anni dopo, non era compreso in tale autorizzazione.

La precedente realizzazione della ludoteca non modifica questa esigenza: anche se in passato non era stato acquisito il consenso del proprietario, ciò non elimina la necessità di ottenerlo per nuovi interventi edilizi. Non era compito dell’Amministrazione interpretare implicitamente un consenso non espresso; era ragionevole richiedere un atto chiaro e univoco di assenso allegato all’istanza.

Neanche la dichiarazione di vincolo a destinazione dell’immobile a micronido, stipulata tra locatario e proprietario in una data precedente, poteva considerarsi consenso implicito ai nuovi lavori di ampliamento e sopraelevazione, essendo quest’ultimi interventi distinti dal progetto originario e non ricompresi nell’accordo precedente.

In assenza di un consenso espresso del proprietario, l’Amministrazione ha quindi legittimamente adottato il provvedimento di rigetto. Non rileva l’assenza di opposizione formale del proprietario: ciò che conta è l’assenza del consenso espresso, che costituisce requisito indispensabile per il rilascio del permesso.

Infine, non emergono vizi procedimentali: il provvedimento non richiedeva un preavviso di rigetto o l’attivazione del soccorso istruttorio, essendo un atto vincolato, dato che l’Amministrazione non aveva alcun margine discrezionale in assenza del consenso del proprietario. Eventuali censure sul soccorso istruttorio sono irrilevanti, poiché anche la documentazione già in possesso della ricorrente non poteva supplire alla mancanza del consenso espresso.

Il ricorso principale è rigettato, mentre la domanda subordinata, volta a ottenere la dichiarazione di obbligo di provvedere, è inammissibile.

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