L’ordinanza di demolizione è valida senza la comunicazione di avvio del procedimento?

In assenza di un’urgenza comprovata e in presenza di situazioni giuridicamente complesse, l’amministrazione ha l’obbligo di rispettare i principi di partecipazione procedimentale e trasparenza. Ciò implica la comunicazione dell’avvio del procedimento ai soggetti interessati, affinché possano esercitare il proprio diritto di difesa.

Questo principio è stato recentemente ribadito da due sentenze: la n. 9/2025 del TAR Puglia e la n. 30/2025 del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana. Entrambe le pronunce hanno annullato ordinanze di demolizione a causa della mancata comunicazione agli interessati, con conseguente violazione del diritto di partecipazione al procedimento amministrativo.

Sentenza 9/2025 – Tar Puglia

Il TAR Puglia si è pronunciato su un’ordinanza di demolizione emessa dal Comune nei confronti di due ex rappresentanti di una società fallita nel 2006 e cancellata dal registro delle imprese nel 2020. L’ordinanza contestava presunti abusi edilizi relativi a un complesso turistico e mirava a ripristinare lo stato dei luoghi.

La vicenda trae origine da un’indagine penale avviata nel 2004, che aveva rilevato non la totale assenza di titoli edilizi, ma alcune difformità costruttive e possibili violazioni paesaggistiche e ambientali. Tuttavia, il procedimento penale si è concluso con la prescrizione dei reati contestati, senza un accertamento definitivo delle responsabilità. La Corte d’Appello di Bari, con una sentenza del 2014 confermata dalla Cassazione nel 2018, aveva annullato un ordine di confisca per violazione della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU).

Nonostante l’esito del procedimento penale, nel 2023 il Comune ha emesso un nuovo provvedimento di demolizione basandosi su una segnalazione della Procura. I destinatari dell’ordinanza hanno impugnato il provvedimento davanti al TAR, sollevando diverse contestazioni:

mancata comunicazione di avvio del procedimento, che ha impedito loro di esercitare il diritto di difesa;
eccesso di potere, a causa di un’istruttoria carente e di una valutazione superficiale del contesto attuale;
violazione del principio del “ne bis in idem”, in quanto le stesse contestazioni erano già state esaminate in sede penale;
omessa considerazione della normativa vigente, che avrebbe consentito una possibile sanatoria ai sensi del D.L. 69/2024 (cosiddetto “decreto salva casa“).

Il Comune ha difeso la propria decisione, sostenendo di aver agito su sollecitazione della Procura e di dover perseguire gli abusi edilizi.

Il TAR Puglia ha accolto il ricorso e annullato l’ordinanza comunale, evidenziando l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241/1990, secondo cui:

Ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, l’avvio del procedimento stesso è comunicato […] ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi […].

Ha inoltre richiamato un consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui, anche nei provvedimenti vincolati, la partecipazione degli interessati è essenziale per un corretto accertamento dei presupposti di fatto.

Il confronto procedimentale con l’interessato è necessario e imprescindibile, agli effetti della legittimità del provvedimento, anche nelle ipotesi di provvedimenti vincolati, allorquando l’apporto partecipativo sia utile per giungere ad un accertamento dei presupposti di fatto del provvedimento stesso che richieda un’istruttoria specifica. La natura vincolata del provvedimento amministrativo non vale ad esimere dall’osservanza delle garanzie partecipative, a partire proprio dalla comunicazione di avvio del procedimento, se si verte in situazioni peculiari e giuridicamente complesse. Pertanto, l’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento opera anche nell’ipotesi di provvedimenti a contenuto totalmente vincolato, atteso che la pretesa partecipativa del privato riguarda anche l’accertamento e la valutazione dei presupposti sui quali si deve comunque fondare la determinazione amministrativa.

Infine, il TAR ha sottolineato che il Comune avrebbe dovuto considerare le recenti modifiche normative in materia di sanatoria edilizia prima di adottare il provvedimento di demolizione.

Sentenza 30/2025 – Consiglio Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana

Anche il Consiglio di Giustizia Amministrativa ha ribadito la necessità della comunicazione di avvio del procedimento nei casi in cui l’accertamento di un abuso edilizio richieda una valutazione istruttoria approfondita. La mancata comunicazione ha infatti compromesso il diritto di difesa del privato, rendendo invalida l’ordinanza di demolizione.

La vicenda riguarda il ricorso di due cittadini contro una decisione del TAR Sicilia che aveva confermato l’ordine di demolizione di un capannone, ritenuto abusivo per un presunto cambio di destinazione d’uso (da deposito agricolo a deposito per attività artigianale legata allo smaltimento dei rifiuti). I ricorrenti hanno contestato l’accertamento basato su un unico sopralluogo e l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, ritenuta necessaria ai sensi della legge n. 241/1990.

Il Comune, non costituendosi in giudizio, non ha presentato alcuna difesa.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa ha accolto l’appello, sottolineando che l’amministrazione non poteva omettere la comunicazione preventiva, anche in presenza di un atto vincolato. Il Collegio ha chiarito che la partecipazione procedimentale avrebbe potuto influenzare il contenuto del provvedimento, rendendolo meno gravoso o addirittura evitandone l’adozione.

è illegittimo il provvedimento vincolato emesso senza che sia stata offerta al destinatario dello stesso provvedimento la preventiva ‘comunicazione di avvio del procedimento’ ex art. 7, L. n. 241/1990, ove dal giudizio emerga che l’omessa comunicazione del procedimento avrebbe consentito al privato di dedurre le proprie argomentazioni, idonee a determinare l’emanazione di un provvedimento con contenuto diverso.

Anche in questo caso, l’ordinanza di demolizione è stata annullata, confermando che la questione richiedeva una valutazione più approfondita prima dell’adozione di misure drastiche come la demolizione.

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