Quando è legittima una sanzione per mancata demolizione?

Fino al termine dei 90 giorni dall’ingiunzione di demolizione, il Comune non può né acquisire l’opera abusiva né irrogare la sanzione pecuniaria!

La sentenza 64/2026 del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in cui si è discusso della legittimità di sanzioni amministrative collegate all’inottemperanza di un ordine di demolizione di opere abusive. La controversia verte sul corretto rispetto dei termini previsti dalla normativa edilizia e sulla possibilità di irrogare sanzioni prima della scadenza dei termini legali di demolizione.

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Il caso

La parte appellante, con il ricorso principale presentato in primo grado, aveva impugnato una determinazione dirigenziale del Comune, con la quale le era stato ingiunto di demolire una struttura precaria in legno di 16 m2, adibita alla vendita di frutta e verdura, situata su un marciapiede comunale antistante un edificio.

Il ricorso principale si fondava su un unico motivo: la violazione e falsa applicazione dell’art. 5 della legge regionale n. 37/1985 e dell’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001, in quanto l’opera, essendo precaria, non richiedeva alcuna concessione edilizia. Non era stata invece contestata la legittimità dell’ordinanza di demolizione per quanto riguarda il termine di trenta giorni assegnato, rispetto ai novanta previsti dalla legge.

Successivamente, con il ricorso per motivi aggiunti, l’appellante aveva impugnato una seconda determinazione dirigenziale con la quale le era stata irrogata una sanzione amministrativa ai sensi dell’art. 31, comma 4-bis, del D.P.R. n. 380/2001, nonché il verbale di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione, redatto al 42° giorno dalla notifica. La ricorrente sosteneva che la sanzione fosse illegittima, ribadendo che l’opera non richiedeva concessione, e lamentava che l’amministrazione non avesse atteso il termine legale di novanta giorni previsto dall’art. 31.

Durante il procedimento, la ricorrente ha comunque ottemperato all’ordine di demolizione, depositando la relativa comunicazione al Comune, chiedendo che, limitatamente al ricorso principale, fosse dichiarata cessata la materia del contendere.

Il TAR, con la sentenza appellata, aveva dichiarato improcedibile il ricorso principale per sopravvenuta carenza di interesse, dopo aver preso atto dell’avvenuta demolizione del manufatto.
Inoltre, aveva respinto il ricorso per motivi aggiunti, ritenendo che l’eventuale vizio di illegittimità derivato dalla riduzione del termine e dall’irrogazione della sanzione fosse venuto meno a seguito dell’improcedibilità del ricorso principale. Per quanto riguarda l’accertata inottemperanza al 42° giorno, il TAR aveva considerato corretto il comportamento dell’amministrazione, ritenendo adeguato il termine di trenta giorni assegnato.

Il decorso del termine minimo di legge per l’adempimento dell’ordine di demolizione costituisce condizione imprescindibile per l’irrogazione di sanzioni pecuniarie e per l’accertamento dell’inottemperanza: la loro anticipazione determina illegittimità del provvedimento amministrativo anche se l’ordine di demolizione rimane formalmente valido.

È legittimo applicare una sanzione pecuniaria prima del termine legale di 90 giorni per la demolizione di un manufatto abusivo?

L’appello è stato ritenuto parzialmente fondato, con accoglimento del secondo motivo.

Il primo motivo di appello è stato dichiarato infondato. Infatti, la demolizione dell’opera abusiva da parte della ricorrente durante il giudizio di primo grado determina automaticamente l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse. Questo è particolarmente vero considerando che il ricorso principale era basato unicamente sulla contestazione della legittimità dell’ordinanza di demolizione in relazione alla natura precaria dell’opera, che non richiedeva alcuna concessione edilizia.

Si sottolinea che il ricorso introduttivo non conteneva alcun rilievo sull’eventuale illegittimità dell’ordinanza nella parte in cui fissava un termine di trenta giorni per la demolizione, anziché i novanta previsti dalla legge.

Il secondo motivo, relativo al ricorso per motivi aggiunti, è stato accolto nei termini seguenti.

Il Collegio ha constatato che il Comune aveva emesso i provvedimenti impugnati ai sensi dell’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001. Di conseguenza, per poter irrogare la sanzione pecuniaria ai sensi del comma 4-bis del medesimo articolo, il dirigente avrebbe dovuto attendere il decorso del termine minimo di 90 giorni previsto dalla norma, termine che non può essere ridotto a danno del destinatario.

Il termine di 90 giorni costituisce una condizione imprescindibile affinché l’amministrazione possa procedere:

all’acquisizione gratuita dell’opera abusiva al patrimonio comunale,
e all’irrogazione della sanzione pecuniaria.

Pertanto, né l’acquisizione né la sanzione possono essere adottate efficacemente prima della scadenza del termine di 90 giorni, necessario per consentire al responsabile di provvedere spontaneamente alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi.

Anticipare il termine lede la ratio di garanzia della norma, che tutela il destinatario concedendogli un periodo minimo per adempiere spontaneamente, e determina un vizio di legittimità del provvedimento adottato in violazione di tale termine.

La giurisprudenza ha chiarito che l’assegnazione di un termine inferiore a novanta giorni non rende illegittimo l’ordine di demolizione in sé, ma produce esclusivamente una limitazione temporanea: fino al decorso dei 90 giorni, il Comune non può acquisire l’opera abusiva né applicare la sanzione pecuniaria (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 8 luglio 2011, n. 4102; sez. V, 24 febbraio 2003, n. 986; sez. IV, 26 luglio 2022, n. 6594).

Nel caso in esame, il verbale di accertamento dell’inottemperanza redatto al 42° giorno dalla notifica dell’ordine di demolizione è quindi illegittimo, così come la sanzione pecuniaria irrogata. Tale illegittimità sussiste anche indipendentemente dall’impugnazione dell’ordinanza nella parte in cui fissava un termine inferiore a novanta giorni.

In conclusione, il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana accoglie parzialmente l’appello.

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