Da copertura piana a tetto in area vincolata: la Soprintendenza può negarlo?

Se un piano di recupero ammette la trasformazione di una copertura piana in tetto entro determinati limiti, la Soprintendenza può comunque negare l’autorizzazione paesaggistica sostenendo l’incompatibilità dell’intervento con la disciplina urbanistico-paesaggistica?

La sentenza 812/2026 del Tar Campania, sezione di Salerno, analizza la possibilità di realizzare interventi di modifica delle coperture degli edifici situati in aree soggette a vincolo paesaggistico. La controversia nasce dal contrasto tra l’interpretazione fornita dalla Soprintendenza e quella sostenuta da un condominio in merito alla corretta applicazione delle norme di un piano di recupero che disciplinava gli interventi sugli immobili inseriti in un contesto storico tutelato.

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Il caso

Un condominio presenta una segnalazione certificata di inizio attività per la realizzazione di un intervento consistente nella sostituzione della copertura piana di un edificio con una copertura a tetto.

In precedenza, l’autorità preposta alla tutela paesaggistica aveva espresso un parere negativo sul progetto, successivamente annullato dal giudice amministrativo per violazione delle garanzie partecipative nel procedimento, in particolare per il mancato rispetto delle regole sul preavviso di rigetto. A seguito della decisione, l’amministrazione ha riaperto il procedimento, comunicando i motivi ostativi all’intervento e valutando le osservazioni del richiedente. Tuttavia, all’esito del riesame, ha confermato il diniego, esprimendo un nuovo parere negativo.

Avverso tale provvedimento il condominio ha proposto ricorso, contestando il rifiuto dell’autorizzazione paesaggistica necessaria per la realizzazione dell’intervento. Nelle more del giudizio, il condominio ha presentato una nuova segnalazione certificata di inizio attività alternativa al permesso di costruire, relativa a un progetto di copertura di altezza inferiore rispetto a quello originario. Anche su tale nuovo progetto la Soprintendenza ha espresso parere contrario, successivamente impugnato dal condominio con ricorso per motivi aggiunti.

Nel nuovo parere, l’autorità ha evidenziato che l’immobile ricade in un’area storica sottoposta a vincolo paesaggistico e caratterizzata da rilevante valore culturale e panoramico, disciplinata da strumenti urbanistici e paesaggistici orientati alla conservazione del tessuto edilizio esistente. L’edificio risulta inoltre soggetto a una categoria di intervento che impone specifiche limitazioni alle modifiche di volume, sagoma e assetto architettonico.

Esaminate le osservazioni del condominio, la Soprintendenza le ha respinte integralmente.

In primo luogo, la difesa sosteneva che le ragioni del diniego fossero di natura urbanistica e non paesaggistica; l’amministrazione ha invece chiarito che la valutazione riguardava esclusivamente la compatibilità dell’intervento con i valori paesaggistici tutelati.

In secondo luogo, il condominio affermava che l’intervento non configurasse una nuova costruzione, trattandosi di un sottotetto non abitabile di modesta altezza; la Soprintendenza ha invece rilevato che esso comportava comunque modifiche significative della sagoma, dei prospetti e della volumetria dell’edificio.

Con riferimento alla disciplina del piano di recupero, il condominio sosteneva che fosse consentita la trasformazione delle coperture piane in coperture a tetto entro determinati limiti dimensionali. L’amministrazione ha replicato che tale previsione doveva essere letta in coordinamento con le ulteriori prescrizioni del piano, le quali imponevano, per alcune categorie di intervento, il rispetto rigoroso di sagoma, volumi e caratteristiche tipologiche originarie.

Nel parere impugnato, la Soprintendenza ha inoltre ritenuto irrilevante la circostanza che la nuova copertura risultasse inferiore, in altezza, rispetto ad altri elementi presenti sull’edificio, sostenendo che l’intervento avrebbe comunque alterato l’assetto architettonico e aumentato l’impatto visivo del fabbricato nel contesto storico circostante.

La Soprintendenza non ha accolto neppure l’argomento secondo cui il progetto avrebbe migliorato l’inserimento paesaggistico dell’immobile, ritenendo che le eventuali criticità esistenti potessero essere risolte con soluzioni meno invasive, senza modificare sagoma e volumetria.

Sono state infine respinte anche le osservazioni relative alla presunta assenza di impatti sulla percezione di beni storici e alle esigenze tecniche dell’edificio, come problemi di infiltrazione e isolamento. Tali ulteriori profili paesaggistici, tuttavia, sono stati ritenuti assorbiti dal TAR, poiché il parere negativo risultava fondato principalmente sull’erronea affermazione dell’incompatibilità dell’intervento con lo strumento urbanistico avente rilievo paesaggistico.

Quali sono i limiti della competenza dell’autorità preposta alla tutela del paesaggio nella valutazione degli interventi edilizi?

Con il primo motivo di ricorso viene contestata la violazione della normativa sul paesaggio, sostenendo che le ragioni di diniego espresse dall’autorità competente riguarderebbero aspetti urbanistico-edilizi, sui quali tale autorità non avrebbe competenza.

Il motivo non è fondato.

La normativa in materia di autorizzazione paesaggistica stabilisce che l’autorità preposta esprime il proprio parere esclusivamente sulla compatibilità dell’intervento con i valori paesaggistici e sulla sua conformità alle previsioni del piano paesaggistico.

Nel caso esaminato, l’autorità ha valutato il progetto qualificandolo come intervento di nuova edificazione, facendo riferimento alla disciplina urbanistica e paesaggistica vigente nell’area interessata.

Secondo il TAR, tale valutazione rientra nella competenza della Soprintendenza, perché il Piano urbanistico territoriale dell’area interessata prende in considerazione valori paesistici e ambientali e costituisce parametro legittimo per l’esercizio della valutazione paesaggistica.

Quando un intervento edilizio può essere qualificato come nuova costruzione?

Il secondo motivo di ricorso sostiene la violazione della normativa edilizia e delle disposizioni urbanistiche comunali, affermando che l’intervento non dovrebbe essere qualificato come nuova costruzione.

Secondo la parte ricorrente, la normativa edilizia considera nuova costruzione solo gli interventi pertinenziali che, in base agli strumenti urbanistici, sono espressamente qualificati come tali oppure che comportano un aumento volumetrico superiore a determinate soglie. Nel caso concreto, l’intervento non supererebbe tali limiti e consisterebbe nella realizzazione di un sottotetto non abitabile, di altezza ridotta.

Tuttavia, questa impostazione non è condivisibile. Il TAR precisa che, in aree di pregio ambientale e paesaggistico, non è sufficiente verificare se l’intervento comporti un volume inferiore al 20% del volume dell’edificio principale. Occorre anche accertare se le norme tecniche degli strumenti urbanistici, in relazione alla zonizzazione e al valore paesaggistico dell’area, qualifichino come nuova costruzione anche interventi apparentemente pertinenziali.

Nel caso in esame, l’area interessata è soggetta a una pianificazione urbanistica che la classifica come zona storica, sottoposta a specifiche regole di tutela e recupero edilizio. Tali regole limitano gli interventi consentiti, imponendo il mantenimento delle caratteristiche esistenti e vietando modifiche che comportino aumenti di volume o alterazioni significative dell’edificio. Questa regola generale, tuttavia, deve essere coordinata con la disciplina speciale sulle coperture prevista dallo stesso Piano di recupero.

Quando un intervento edilizio può considerarsi conforme a una disciplina urbanistica di recupero che consente la trasformazione delle coperture?

Il terzo motivo di ricorso deduce che l’intervento progettato sarebbe pienamente conforme alla disciplina urbanistica vigente, e in particolare alle previsioni del Piano di recupero applicabile all’area. Secondo la parte ricorrente, tale piano consentirebbe espressamente la trasformazione della copertura piana in copertura a falde, purché siano rispettati specifici limiti dimensionali e costruttivi, che nel caso concreto risulterebbero integralmente rispettati. La diversa interpretazione dell’amministrazione si fonderebbe invece su un richiamo contenuto in una nota esplicativa, riferita a un’ipotesi differente (ristrutturazione con demolizione e ricostruzione), e non direttamente applicabile alla fattispecie in esame. Il motivo è fondato.

Il Piano di recupero prevede una disciplina di dettaglio che, pur collocandosi nell’ambito di una generale classificazione degli interventi più restrittiva per le aree di pregio, introduce una previsione speciale in materia di coperture. In particolare, consente la trasformazione della copertura piana in copertura a tetto, subordinandola al rispetto di precisi parametri edilizi e morfologici.

Tra tali parametri rientrano: un limite all’incremento dell’altezza al muro perimetrale, un limite all’altezza massima al colmo, una pendenza massima delle falde e, soprattutto, il divieto di realizzare nuovi ambienti o porzioni di ambienti abitabili o comunque suscettibili di utilizzazione residenziale. La disposizione consente, dunque, una specifica trasformazione tipologica della copertura entro limiti puntualmente definiti, senza che la previsione generale sul rispetto di sagoma e volumi per gli immobili ricadenti nella categoria D2 possa essere utilizzata per escludere in radice l’intervento.

Nel caso di specie, il progetto di sostituzione della copertura rispetta i limiti fissati dalla disciplina pianificatoria: l’incremento di altezza rientra nei parametri consentiti, la geometria della nuova copertura è compatibile con le prescrizioni sulle pendenze e non comporta la creazione di nuovi ambienti abitabili.

La valutazione negativa dell’amministrazione si fonda invece su una nota interpretativa che richiama la necessità di rispettare integralmente sagoma e volumi negli interventi ricadenti in una determinata categoria di ristrutturazione. Tuttavia, tale nota ha natura meramente esplicativa e non può essere elevata a fonte normativa idonea a restringere la portata applicativa del piano.

Ne consegue che il progetto deve essere considerato conforme alla specifica disciplina del Piano di recupero sulle coperture e, sotto tale profilo, non può essere ritenuto incompatibile con il sovraordinato Piano urbanistico territoriale sulla base della sola appartenenza dell’immobile alla categoria D2. Il parere negativo risulta quindi illegittimo perché fondato su un presupposto interpretativo erroneo, restando fermo che la Soprintendenza dovrà riesaminare il progetto indicato dal condominio come di prevalente interesse, esercitando nuovamente il proprio potere valutativo nel rispetto dei principi affermati dalla sentenza.

Inoltre, il TAR non ha riconosciuto il silenzio-assenso sull’autorizzazione paesaggistica, perché ha ritenuto non applicabile l’art. 17-bis della legge 241/1990 al parere tardivo della Soprintendenza nell’ambito dell’art. 146 del Codice dei beni culturali.

In conclusione, il Tar Campania ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva del Comune, accolto in parte il ricorso principale annullando il parere impugnato, respinto la domanda di accertamento del silenzio assenso e quella risarcitoria, e accolto il ricorso per motivi aggiunti con ulteriore annullamento del parere impugnato.

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